能源革命需健全法律體系保障

葉榮泗 中國法學(xué)會能源法學(xué)研究會會長、亞洲太平洋法律協(xié)會(LAWASIA)能源法部執(zhí)行委員。中國電力企業(yè)聯(lián)合會顧問（原副理事長）。教授級高級工程師。2002年獲得國務(wù)院頒發(fā)的發(fā)展自然科學(xué)事業(yè)突出貢獻的政府特殊津貼。長期從事能源（電力）政策研究、法律法規(guī)以及有關(guān)的管理工作，組織和參加了《電力法》早期的研究和起草工作。2006年3月被國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聘為《能源法》起草專家組副組長，并作為常駐專家深度參與《能源法》研究起草工作，2008年3月被授予“國家能源法專家”稱號。6月13日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上強調(diào)，“積極推進能源體制改革,抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案,啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。”在此之前，我國《能源法》立法工作已延宕多年。6月14日午后，能源法專家葉榮泗于其住所附近的一個茶館中接受了本報記者關(guān)于我國能源領(lǐng)域立法工作相關(guān)問題的專訪，以下為部分專訪內(nèi)容。“應(yīng)設(shè)立閘口性的量化指標(biāo)，對重大的問題應(yīng)當(dāng)實行問責(zé)”中國電力報：昨天（6月13日）習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上提出了要推動能源生產(chǎn)和消費方式革命，其中“啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作”成為明確任務(wù)。您認(rèn)為這對于我國能源領(lǐng)域法律體系建設(shè)有何意義？葉榮泗：黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的《決定》指出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。個人認(rèn)為，這個“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”，必然包括法律制度體系或者法治的制度體系。昨天（6月13日）習(xí)近平總書記的講話使我深受鼓舞，對我國的能源法律制度體系逐步完善充滿了期待和希望。有理由相信在“十二五”后期和“十三五”期間，我國在完善能源法律制度體系工作上必將取得突破性的進展。中國電力報：在全球和我國的能源立法過程中，在觀念上有什么新變化讓您印象深刻？葉榮泗：縱觀全球和我國的能源立法，“可持續(xù)發(fā)展”和“法治能源”的理念給我印象深刻。自1980年3月聯(lián)合國大會首次提出“可持續(xù)發(fā)展”概念到1992年6月聯(lián)合國“環(huán)境與發(fā)展大會”（UNCED）通過《21世紀(jì)議程》系統(tǒng)闡述可持續(xù)發(fā)展的問題以來，隨著全球資源環(huán)境不斷惡化，氣候變暖明顯的實際狀況，可持續(xù)發(fā)展的理念逐步深入人心。各國在能源立法方面，紛紛制定《節(jié)能法》、《可再生能源法》、《清潔空氣法》、修訂相關(guān)的環(huán)境保護法律等，適應(yīng)能源變革大趨勢，推行能源法治化取得了顯著進展。結(jié)合我國的實際，自進入21世紀(jì)以來，我國立法理念也有了重大轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)時代的特征的先進理念在法律制度中得到了越來越多的體現(xiàn)。可持續(xù)發(fā)展成為構(gòu)建中國特色能源法律體系的落腳點。比如，針對我國結(jié)構(gòu)過分依賴煤炭等化石能源、可再生能源等清潔能源發(fā)展不快的狀況，為了促進可再生能源快速、健康發(fā)展，推進節(jié)能降耗，應(yīng)對氣候變暖的挑戰(zhàn)，我國于2005年頒布了《可再生能源法》，2009年12月經(jīng)第十一屆人大常委會第12次會議進行了修訂。1997年我國制定頒布了《節(jié)能法》，2007年10月又經(jīng)全國人大常委會第30次會議進行修訂。這兩部能源法律可以說是適應(yīng)能源變革、與時俱進的典范。在2006-2008年起草我國《能源法》的過程中，也始終貫穿“保障能源安全、提高能源效率、注重能源環(huán)保”的核心理念。這些都說明，新世紀(jì)的能源立法在體現(xiàn)以人為本、科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等理念上有了重大飛躍。中國電力報：您認(rèn)為我國能源法律體系建設(shè)對于我國能源革命有何作用？葉榮泗：個人認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展和能源革命必然引起法律關(guān)系的變化，能源法律作為上層建筑必須及時跟進。法律有兩個功能，一個是引導(dǎo)功能，一個是強制功能。推進能源生產(chǎn)和消費革命，需要良法良制做保障，由于有國家強制力保障，人們覺得才靠得住些。中國電力報：對于目前的嚴(yán)重霧霾問題，您從能源立法領(lǐng)域來看有何解決辦法？葉榮泗：我認(rèn)為目前的嚴(yán)重霧霾問題盡管眾說紛紜，但與我國不合理的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)肯定有緊密關(guān)系。應(yīng)當(dāng)在《能源法》中設(shè)定幾個閘口性的量化指標(biāo)，比如單位GDP能耗和單位GDP碳排放強度降低幅度、清潔能源比重和農(nóng)村電氣化水平提升幅度等。至于相關(guān)部門如何調(diào)控，《能源法》不應(yīng)去規(guī)定。如果最后沒有達到目標(biāo)，相關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)向全國人大說明理由，對重大的問題應(yīng)當(dāng)實行問責(zé)。“盡快制定綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》勢在必行”中國電力報：我國的《能源法》草案在2008年就已完成，但目前還未出臺。葉榮泗：在過去的六、七年里，我國的能源立法雖然成績不小，但進展確實不太彰顯，甚至可以說陷入某種程度的困境。我國整個能源法律制度體系還很不完善，離能源領(lǐng)域的各種行為和各種關(guān)系的調(diào)整都能做到“有法可依”的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》自2005年9月前任總理贊成立即研究起草之后，歷時9年，自送審稿報送國務(wù)院也已經(jīng)6年了，雖然年年列入國務(wù)院的立法計劃（2009年、2010年為一檔計劃，即當(dāng)年國務(wù)院常務(wù)會議審議并報送全國人大常委會的項目；2011-2014年一直列入二檔計劃，即需要抓緊工作、適時提出的項目），但至今仍未能走出國務(wù)院提交全國人大或人大常委會審議。要不要立綜合性、基礎(chǔ)性法律《能源法》，是個長期爭論，時起時伏，見仁見智的問題。我個人的看法，靠已有的能源單行法律，解決不了能源領(lǐng)域的一些綜合性問題，比如戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源監(jiān)管、能源儲備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源等，盡快制定綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》仍然勢在必行。中國電力報：在能源領(lǐng)域，目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法?！赌茉捶ā妨⒎üぷ魅绾螀f(xié)調(diào)和單行法的關(guān)系？葉榮泗：我國擬制定的《能源法》是在幾部能源單行法律和有關(guān)資源法律體系、環(huán)境保護法律體系比較完備的基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實需要決定起草的。定位是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。單行法的制定和修改應(yīng)當(dāng)遵循《能源法》的基本精神和基本規(guī)定，如果出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應(yīng)當(dāng)作為一個基礎(chǔ)性的依據(jù)?！赌茉捶ā芬怀鼋鉀Q能源領(lǐng)域的重點問題，解決單行法律解決不了的問題，并成為我國能源生產(chǎn)和消費行為規(guī)則的主要根據(jù)來源。中國電力報：當(dāng)前我國能源領(lǐng)域立法工作面對哪些挑戰(zhàn)？葉榮泗：能源立法的挑戰(zhàn)很多，首先是傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)文化和長期人治的影響，法治精神不彰，就是把法律作為人們生活基本行為準(zhǔn)則的觀念不強，加之我國經(jīng)濟領(lǐng)域的立法大多是原則性宣示性的條文，要靠法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件去落實，因此平時覺得法律沒有多大用處。法治說起來重要，不打官司似乎顯得沒有多大必要。相當(dāng)普遍的人認(rèn)為有法當(dāng)然好，但現(xiàn)在不少方面沒有法不是也在運轉(zhuǎn)嗎，能源工業(yè)不是也在快速發(fā)展嗎？2010年世界GDP前十位的國家中除了中國外，差不多都有綜合性能源法。GDP第一的美國，自1970年代以來已經(jīng)頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；第三的日本，2002年頒行《能源政策基本法》；第四的德國，2009年頒行《能源產(chǎn)業(yè)法》；第五的法國，2005年頒布《能源政策法》；第六的英國有《2010能源法》（之前是《2008能源法》）；第七是意大利，2011年頒布《能源法案》；第八是巴西，2002年頒行《巴西能源法》；第九是加拿大，1985年頒行《能源供應(yīng)應(yīng)急法》；第十是俄羅斯，2008年頒布《能源法》。我國GDP總量雖然是世界第二，但是能源消費和生產(chǎn)總量都是第一，啟動研究制定綜合性《能源法》的時間也不算太晚，可以說與上述中多數(shù)國家相當(dāng)，但我國的《能源法》就是出不來。舉出這些例子，只是表明有這樣的參照物，并不意味著其他能源大國有什么能源法律，我國就一定要制定那樣的法律。“能源生產(chǎn)和消費革命，缺乏法律規(guī)范的支撐和保障”中國電力報：您認(rèn)為目前我國現(xiàn)有的能源領(lǐng)域法律體系存在哪些問題？葉榮泗：按照全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要和黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于建設(shè)法治中國的要求，對照我國能源法治建設(shè)的現(xiàn)狀，在不少方面，缺乏法律規(guī)范的支撐和保障。“十二五”規(guī)劃中提出的有關(guān)能源的一些重要方面，特別是“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元清潔發(fā)展”，推進能源生產(chǎn)和消費方式變革，水電、核電、天然氣的開發(fā)以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；對于一些潛在的清潔能源領(lǐng)域，比如煤層氣以及頁巖氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用，還有諸如分布式能源系統(tǒng)、國家綜合能源基地建設(shè)、石油儲備、農(nóng)村能源、智能電網(wǎng)、碳排放交易，以及能源領(lǐng)域市場化改革與監(jiān)管等不少方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規(guī)可依。近年來，我國能源領(lǐng)域腐敗案件頻出，我認(rèn)為也與能源法治不彰、“公權(quán)力無法律明文規(guī)定不可為”的法治原則不能很好貫徹不無關(guān)系。中國電力報：對于解決這些問題您有何建議？葉榮泗：目前，能源改革進入深水期和攻堅階段，其復(fù)雜程度、各種阻力我們需要充分的估計，按照市場在資源配置中起決定作用的要求來看，如果打破不了過去十年那樣的膠著狀態(tài)，能源法治建設(shè)也很難有突破性進展。就能源立法來講，現(xiàn)有法律法規(guī)制度的“立、改、廢”任務(wù)還很艱巨；除了能源立法，能源執(zhí)法、司法的整體狀態(tài)來看，都存在著相當(dāng)多問題，如《可再生能源法》就存在著大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。法治精神不彰在能源領(lǐng)域還較為突出，法大還是權(quán)大定位不清，如在能源工業(yè)的實際運行中還存在著紅頭文件和領(lǐng)導(dǎo)批示的作用大的情況。建議國家立法機構(gòu)和國務(wù)院將能源立法作為國家立法重點領(lǐng)域。首先要提出解決綜合性《能源法》立法困境的辦法，要在各方面意見中找到共同點和突破口，求同存異，加快制定綜合性、基礎(chǔ)性《能源法》。如果難度確實太大，也可以考慮改變《能源法》目前稿子的框架，先制定一部類似日本《能源政策基本法》那樣的能源法或能源政策法，以解決諸如能源規(guī)劃的法律定位與效力、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略指引、能源監(jiān)管、能源價格形成機制和能源管網(wǎng)公平無歧視開放等改革方向、能源儲備與應(yīng)急以及與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村能源等原則性法律規(guī)范。與之同時，要加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》，加快《電力法》和《煤炭法》等單行法的修訂，抓緊配套法規(guī)的立、改、廢。中國電力報：您認(rèn)為在新的時期我國的能源法制建設(shè)中，在制定或者修訂能源法律、法規(guī)的實踐中，應(yīng)該建立哪些重要的法律制度？葉榮泗：我認(rèn)為亟待建立的能源法律制度有如下幾條。一是立足國內(nèi)自己為主的法律制度；二是效率為先的法律制度；三是結(jié)構(gòu)低碳的法律制度；四是深化改革、讓市場供需決定能源價格、價格引導(dǎo)投資和消費的法律制度；五是管網(wǎng)無歧視、公平開放的法律制度；六是能源公平的法律制度；七是需求側(cè)與供應(yīng)側(cè)互供互動的法律制度；八是降低單位GDP能耗、降低碳排放強度的法律制度等。