可再生能源配額陷難產(chǎn)迷局

業(yè)界翹首渴盼的可再生能源配額制因強(qiáng)力觸動(dòng)“利益格局”，箭在弦上卻始終“難產(chǎn)”。3月底，國家能源局終于下發(fā)《配額制》意見稿。不過，“瓜熟蒂落”的配額制因未解決補(bǔ)貼問題被回爐再造，諸多難點(diǎn)尚需厘清。

發(fā)電、上網(wǎng)和市場消納是可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)面臨的三大難題，而這三大難題的消除，單純依靠成本優(yōu)勢和技術(shù)進(jìn)步難以實(shí)現(xiàn)。巨量財(cái)政補(bǔ)貼雖是政府扶植某一產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)心劑，但補(bǔ)貼絕非長久之計(jì)。

隨著風(fēng)電、光伏等新能源裝機(jī)的快速發(fā)展，補(bǔ)貼缺口已成為掣肘新能源發(fā)展的重要因素。據(jù)證券分析機(jī)構(gòu)測算，2017、2018年新能源實(shí)收補(bǔ)貼與理論發(fā)放補(bǔ)貼的缺口分別高達(dá)678億元和937億元。

與國外配額制政策通過競爭以最低成本實(shí)現(xiàn)風(fēng)電開發(fā)的目標(biāo)不同，我國出臺配額制的初衷是通過競爭機(jī)制與激勵(lì)準(zhǔn)則解決風(fēng)電消納問題。為解決可再生能源補(bǔ)貼缺口巨大以及消納難的“沉疴頑疾”，強(qiáng)制配額制疊加可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購交易制度被寄予厚望。

業(yè)界普遍認(rèn)為，配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”：解決“三棄”問題，使可再生能源消納具有強(qiáng)制性，提高風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重;配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納，還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度，對可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大;限電的降低可持續(xù)改善發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

3月23日，國家能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》公開征求意見，醞釀十年，配額制“千呼萬喚始出來”。然而，“瓜熟蒂落”的配額制因被寄予解決補(bǔ)貼問題的厚望回爐再造，地方保護(hù)主義如何破局?配額制考核中該如何“算賬”?補(bǔ)貼難題能否破解?種種難點(diǎn)尚需厘清。

難產(chǎn)迷局

風(fēng)電界對強(qiáng)制配額制的出臺可謂是翹首渴盼，作為可再生能源“靠山”的配額制推出，卻阻力重重，如今的出臺系新芽凝聚了破土而出的力量。中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎告訴《能源》記者，十年前，出臺配額制劍指提高可再生能源比例，在我國整個(gè)能源界飽受爭議。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是，專家普遍認(rèn)為煤炭是我國能源的頂梁柱，提出約束性目標(biāo)會增加整體能源成本，可再生能源價(jià)格沒有競爭力，阻力非常大，“這就是我們先推出自愿認(rèn)購綠色證書的原因”。

“配額制帶有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場化改革導(dǎo)向不一致。”國網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長李瓊慧告訴《能源》記者，新能源技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度往往超過預(yù)期，我國可再生能源規(guī)劃的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果往往偏低，因此配額目標(biāo)到底多少很難進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，“當(dāng)時(shí)擔(dān)心配額制設(shè)定目標(biāo)，大家達(dá)到目標(biāo)后就會認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)完成，反而會對新能源的發(fā)展帶來不利影響。”此外，由于地方發(fā)用電計(jì)劃都?xì)w地方政府管理，如果文件涉及到地方政府的責(zé)任，就需要國辦批，造成了一定的困難。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《能源》記者，配額制“難產(chǎn)”最本質(zhì)的原因是對既有利益格局的強(qiáng)制介入，“五大發(fā)電集團(tuán)雖然是可再生能源的主力軍，但同時(shí)又是火電的最大持有者，要革常規(guī)能源的命，它們是不認(rèn)可的，并且火電話語權(quán)很大，博弈面臨巨大阻力”。此外，把地方配額完成情況與省級政府政績考核掛鉤，對地方政府、尤其是東部發(fā)達(dá)省份政府“是致命的”。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一般是先出臺配額制，再推出綠證。對于我國配額制與綠證出生順序?yàn)楹晤嵉惯@一疑問，李瓊慧告訴《能源》記者，我國與國外的配額制系兩個(gè)不同的概念，國外對可再生能源的補(bǔ)貼包括兩個(gè)政策體系，一是以德國為代表的歐洲體系，即通過固定上網(wǎng)電價(jià)，通過電價(jià)補(bǔ)貼可再生能源。美國體系則與歐洲完全不同，實(shí)行配額制。我國目前采用歐洲經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行的實(shí)行固定電價(jià)。

從國際慣例上講，配額制對可再生能源的激勵(lì)作用遜色于固定電價(jià)，因此很多國家先出配額制政策，后調(diào)整為固定電價(jià)政策。我國目前實(shí)行固定電價(jià)制度，但在固定電價(jià)未完全退出的情況下實(shí)施配額制，我國的配額制就與國外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價(jià)一般不是并存的，所以我國現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的，這在國際上沒有先例。

此外，我國的綠證與美國的綠證有所區(qū)別，美國在相對成熟的電力市場的基礎(chǔ)上實(shí)行配額，并參與市場交易，是順理成章的事情，“美國的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國有了配額制之后，配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過綠證的交易來實(shí)現(xiàn)的。”

曙光初現(xiàn)

2016年，國家能源局曾發(fā)布關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見，但并未立刻執(zhí)行。此次國家能源局再次發(fā)布可再生能源配額制的征求意見稿，彰顯管理層對發(fā)展可再生能源的決心。

“配額制的出臺已經(jīng)成熟”，彭澎告訴《能源》記者，在綠證實(shí)行一年之后，特別是“十九大”會議后，國家政策層面開始強(qiáng)調(diào)重視生態(tài)環(huán)境，能源轉(zhuǎn)型成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境友好的重要抓手，這給了能源局很大信心。

此外，可再生能源成本大幅下降，從最新的招投標(biāo)來看，光伏價(jià)格已經(jīng)低于青海脫硫脫硝的火電，分散式風(fēng)電其中的一部分也可以實(shí)現(xiàn)取消補(bǔ)貼，今年中東部，參與分布式市場化交易中的很多項(xiàng)目也明確不要補(bǔ)貼，意味著可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用綠色電力。從另外一個(gè)層面看，國家把生態(tài)環(huán)境的紅線拉高，可見政府對于解決生態(tài)問題的決心。

值得關(guān)注的是，更多地應(yīng)用綠色電力的生產(chǎn)企業(yè)將在日后更具競爭力，采用綠色電力生產(chǎn)的產(chǎn)品會有標(biāo)簽以區(qū)別于普通的產(chǎn)品，幫助綠色產(chǎn)品搭建起一個(gè)更好的市場環(huán)境平臺。在多方促進(jìn)之下可再生能源配額制得以破殼。

《能源》記者發(fā)現(xiàn)，與2016年版本相比，配額考核主體從發(fā)電側(cè)變化到電網(wǎng)和用電側(cè);考察方式從發(fā)電量變化到用電量;多數(shù)省份的配額比例得到提升，中東部省份配額目標(biāo)較2016年底，占比提高近2-3倍。

彭澎對《能源》記者解讀到，配額主體的變化源于決策層希望通過用能側(cè)發(fā)力提升新能源的需求，打蛇打七寸，提高對發(fā)電集團(tuán)和電網(wǎng)的要求并不能解決新能源消納問題，因?yàn)榻蛹{綠色電力的大門鑰匙掌握在受端省份的手中，即便電網(wǎng)線路建立起來也于事無補(bǔ)，這就是為什么能源局徹底轉(zhuǎn)變了管理思路，轉(zhuǎn)而對用電側(cè)和電網(wǎng)提出要求，把可再生能源的需求創(chuàng)造出來，需求穩(wěn)定后，投資即會隨之涌入。

“發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額義務(wù)，僅需配合電網(wǎng)企業(yè)完成配額，因?yàn)榭稍偕茉吹恼w利潤水平較好，主要電價(jià)政策在，固定上網(wǎng)電價(jià)政策在，并不擔(dān)心市場遇冷，所以在電價(jià)政策穩(wěn)定的情況下，發(fā)電企業(yè)暫時(shí)不承擔(dān)配額責(zé)任。對于電網(wǎng)企業(yè)來講，國外配額制承擔(dān)主體主要是配電公司，我國也在進(jìn)行電力市場化改革，隨著市場化的推進(jìn)，讓售電公司作為配額的承擔(dān)主體是合適的。”李瓊慧對《能源》記者表示。

配額承擔(dān)的主體，電網(wǎng)企業(yè)作為售電公司的一種形式首當(dāng)其沖，包括自備電場以及獨(dú)立的配售電公司，都是最早的配額承擔(dān)的主體。風(fēng)電開發(fā)商負(fù)責(zé)人張衛(wèi)遠(yuǎn)(化名)的觀點(diǎn)是，電網(wǎng)公司曾是阻礙可再生能源發(fā)展的重要阻力，電網(wǎng)公司承擔(dān)配額制的主體有助于減小新能源并網(wǎng)阻力。

李瓊慧的觀點(diǎn)是，調(diào)整配額制的主體便于政策的出臺，“配額制的考核，地方政府應(yīng)擔(dān)責(zé)，但如若文件涉及到地方政府考核，出文的規(guī)格相對較高，可能需要國辦發(fā)文，配額制的主體調(diào)整是為了便于出臺做了簡化。”對于電網(wǎng)公司而言，對配額制是非常支持的，通過配額制的方式可打破省間壁壘，國網(wǎng)公司的落實(shí)阻力會小很多。

對于考察方式為何從發(fā)電量變化到用電量，原因在于配額制的推出主要強(qiáng)調(diào)的是可再生能源的利用，所以從道理上講應(yīng)該采用用電量。但對于可再生能源而言，廠用電率比較低，而且可再生能源的發(fā)電量上網(wǎng)后是無法區(qū)分的，因此實(shí)際計(jì)算中還是用的發(fā)電量。

我國可再生能源的發(fā)展超乎預(yù)期，此前測算，普遍認(rèn)為風(fēng)資源好的西部地區(qū)，配制指標(biāo)能達(dá)到15%就已經(jīng)很高了，但從實(shí)際情況看，近兩年有些地方超過了20%。“必須關(guān)注的是，高配額的實(shí)現(xiàn)是在棄風(fēng)棄光非常嚴(yán)重的情況下，陷入建的越多，棄的越多的怪圈，解決棄風(fēng)棄光的問題，單純的要求西部風(fēng)資源好的地方再提高本地的消納能力，已經(jīng)直逼天花板了。所以進(jìn)行激勵(lì)式的開發(fā)，解決現(xiàn)在的消納問題。”

與2016年版本相比，多數(shù)省份的配額比例得到提升，源于“十九大”之后，政策制定者認(rèn)為可再生能源完成的目標(biāo)有高于目前規(guī)劃的可能性。加大對中東部省份的要求則源于需要中東部省份把電力市場的大門向西部的綠色電力敞開。“各省之間的輸送電情況是電網(wǎng)與各省經(jīng)信或者其他主管部門協(xié)商，之前各省把門關(guān)得比較死，總是希望為本省的電力裝機(jī)爭取更多的空間，那么接下來的配額制會幫助他們把各省的大門對綠色電力打開。”

對于配額制的未來預(yù)期，政策制定者表示樂觀，“指標(biāo)的完成在早期壓力不會很大，因?yàn)樵O(shè)置了大家都可以接受的門檻，希望能夠在努力的范疇之內(nèi)完成。”

問題尚存

給人澆了一盆冷水的是，配額制剛出臺即“遇冷”。據(jù)《能源》記者對開發(fā)商及地方政府的采訪反饋情況，開發(fā)商及地方政府對配額制仍處于“學(xué)習(xí)”階段，對配額制“拿不準(zhǔn)”，并不能對可再生能源配額制形成清晰的概念界定。一位不愿具名的風(fēng)電開發(fā)商負(fù)責(zé)人對《能源》記者表示，配額制的出臺對信心的提振程度有限，效果不如一年前出臺的綠證轟動(dòng)性大，且資本市場對此也沒有較大反應(yīng)。

張衛(wèi)遠(yuǎn)對《能源》記者提出了他的疑惑：2020年平價(jià)上網(wǎng)，風(fēng)電與常規(guī)火電同一價(jià)格上網(wǎng)，風(fēng)電沒有了額外的收益與補(bǔ)貼，綠證就一文不值了，配額制能夠約束誰?最大的阻力在火電，配額制的約束能力存疑。

劉思源(化名)對《能源》記者直言，對于配額制，只有新能源企業(yè)翹首渴盼，配額制實(shí)施后將反應(yīng)到電價(jià)的提升，企業(yè)和老百姓要為增加的電費(fèi)買單。

李瓊慧對此解釋道，平價(jià)上網(wǎng)與配額制并行不悖，平價(jià)上網(wǎng)后可再生能源更需要配額。如果平價(jià)上網(wǎng)沒有配額制的支撐，由于新能源出力的波動(dòng)性，同樣上網(wǎng)電價(jià)的情況下，新能源競爭力并不強(qiáng)。

配額制并非“萬能法寶”，地方保護(hù)主義如何破局?配額制考核中該如何“算賬”?配額制落地的關(guān)鍵在于“直購電”和電網(wǎng)的配合程度，如何解決配合度問題?都是配額制目前仍需厘清的難點(diǎn)問題。

彭澎的觀點(diǎn)是，地方保護(hù)主義的問題需要通過配額制創(chuàng)造可再生能源的需求后，要求地方政府把本地電力市場大門為外來的綠電打開。電網(wǎng)的配合程度不是大問題，因?yàn)榧哟筝斉潆娏繉﹄娋W(wǎng)是更有利的，只要電網(wǎng)不需要自己出錢購買證書，電網(wǎng)的配合程度是比較高的。

值得強(qiáng)調(diào)的是，從去年“十九大”報(bào)告到今年兩會政府工作報(bào)告，中央多次明確表示要在生態(tài)文明的框架下實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的革命，電網(wǎng)公司會按照中央的指示執(zhí)行任務(wù)。

對于直購電的問題，解決的關(guān)鍵在于自備電廠能不能納入監(jiān)管，“對自備電廠的監(jiān)管不僅僅是配額，還牽扯到一系列的問題。但我們相信配額制的出臺會提高對自備電廠的約束。”彭澎表示。

值得關(guān)注的是，強(qiáng)制配額只能保證消納，沒有考慮補(bǔ)貼的問題。對此有業(yè)內(nèi)人士吐槽道“配額制應(yīng)該解決補(bǔ)貼資金、市場化交易和為平價(jià)上網(wǎng)助力三大問題，只解決市場問題，其他都不解決簡直太荒唐了。”

對于配額制解決補(bǔ)貼的問題，政策制定者認(rèn)為難度非常大，切實(shí)的配額制是無法解決補(bǔ)貼缺口的，且我國可再生能源發(fā)展面臨的首個(gè)難題是限電問題，補(bǔ)貼問題尚在其次。“制定伊始配額制就與原來的綠證思路不一樣，主攻解決消納問題，如果要一個(gè)政策承擔(dān)特別多的任務(wù)，意味著整個(gè)政策的制定難度將會空前提高，能源局能否在短時(shí)間內(nèi)平衡好各方利益，建立起多方都能夠接受，既能解決消納又能解決補(bǔ)貼的制度難度是非常大的，配額制能夠先解決好消納就已經(jīng)很不容易了。”

對于配額制能否解決補(bǔ)貼問題，彭澎的思路是把自備電廠納入到管理之中，要求自備電廠把錢補(bǔ)齊，補(bǔ)貼的繳售額度可以增長四分之一。同時(shí)能夠給予自備電廠一個(gè)更加公平的競爭環(huán)境。

李瓊慧對《能源》記者透露，通過配額制解決補(bǔ)貼問題的一個(gè)新思路是，配額并不是無償?shù)?，需要付費(fèi)購得。國外的經(jīng)驗(yàn)是，配額制的義務(wù)承擔(dān)主體將高的電價(jià)傳導(dǎo)給終端用戶。一部分補(bǔ)貼通過賣配額獲得，另一部分補(bǔ)貼仍通過財(cái)政統(tǒng)一撥付，可以減小補(bǔ)貼拖欠的壓力。

配額制因補(bǔ)貼問題未解決將再進(jìn)行修改，目前已經(jīng)開始征求第二輪意見，初步計(jì)劃于今年上半年發(fā)布，“我們認(rèn)為配額制的推出與不斷完善可以并行不悖，在目前電力市場化改革不斷推進(jìn)的背景下，不可能出臺一個(gè)長期適用的政策，因?yàn)槭袌霏h(huán)境是不停發(fā)展變化的”。李瓊慧對《能源》記者表示。(本刊記者李佩聰對此文亦有貢獻(xiàn))