秦海巖：正確理解“風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案”

日前，國(guó)家能源局印發(fā)了“國(guó)家能源局關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知(國(guó)能發(fā)新能[2018]47號(hào))”，同時(shí)配發(fā)了“風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案(試行)”(以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)方案”)。一石激起千層浪，引起業(yè)內(nèi)廣泛熱議，其中不乏片面理解和錯(cuò)誤解讀，不利政策正確有效落實(shí)。在此談一下我的認(rèn)識(shí)。

一、風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置的是“年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)”，不是“資源開發(fā)權(quán)”。

目前國(guó)家對(duì)風(fēng)電建設(shè)管理主要依據(jù)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》(國(guó)能發(fā)新能〔2017〕31號(hào))。按照該文件，各省級(jí)能源主管部門，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃在落實(shí)電力送出和市場(chǎng)消納的前提下，自主確定年度建設(shè)規(guī)模和具體風(fēng)電項(xiàng)目，并形成年度風(fēng)電建設(shè)實(shí)施方案后報(bào)送國(guó)家能源局。地方政府對(duì)年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)實(shí)際是采取行政審批的方式分配給開發(fā)企業(yè)。

此次能源局印發(fā)的“指導(dǎo)方案”實(shí)際上是要求地方政府采用競(jìng)爭(zhēng)的方式分配年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)。這和前些年“風(fēng)電特許權(quán)“招標(biāo)，以及最近搞的”光伏領(lǐng)跑者“招標(biāo)是不完全一樣的，這兩個(gè)是政府拿出可開發(fā)的資源，通過(guò)招標(biāo)確定開發(fā)投資主體。“指導(dǎo)方案”明確了對(duì)于政府自己組織完成風(fēng)電開發(fā)前期工作的場(chǎng)址區(qū)域，可以按照這個(gè)方式，通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇項(xiàng)目投資主體。同時(shí)，對(duì)于開發(fā)企業(yè)已經(jīng)與當(dāng)?shù)卣炇鹆孙L(fēng)電開發(fā)協(xié)議，完成了測(cè)風(fēng)、場(chǎng)址勘察等前期工作的項(xiàng)目，只是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定列入年度開發(fā)指標(biāo)的順序，資源開發(fā)權(quán)不因競(jìng)爭(zhēng)而轉(zhuǎn)移。地方政府不能因此違法剝奪開發(fā)企業(yè)的開發(fā)權(quán)。這里我想強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于大家普遍擔(dān)心的，該“指導(dǎo)方案”的出臺(tái)，會(huì)因惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致出現(xiàn)虧本的上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題，要有正確的認(rèn)識(shí)。一是自己開發(fā)的中東南部風(fēng)電項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)配置的是年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)，不是開發(fā)權(quán)。對(duì)于中東南部地區(qū)，大部分省份已經(jīng)建設(shè)的非水可再生能源占比指標(biāo)，距離2020年國(guó)家規(guī)定的配額指標(biāo)均有一定的差距，完成難度不小，限制年度開發(fā)規(guī)模，不利任務(wù)的完成。而且預(yù)警為綠色的地區(qū)，還可以結(jié)合“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估，調(diào)高規(guī)劃規(guī)模。開發(fā)企業(yè)是不是有必要報(bào)出虧本電價(jià)?二是西部北部的項(xiàng)目，無(wú)論是自己開發(fā)的，還是政府進(jìn)行開發(fā)權(quán)招標(biāo)的項(xiàng)目(政府開發(fā)項(xiàng)目估計(jì)只有西部北部地區(qū)具備這樣的條件)，這些地區(qū)風(fēng)資源條件好，只要落實(shí)“指導(dǎo)方案”中要求的，消除非技術(shù)成本，保證全額收購(gòu)，基本可以實(shí)現(xiàn)“平價(jià)”上網(wǎng)。三是對(duì)于分散式項(xiàng)目不強(qiáng)制要求進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)配置，而且不受年度建設(shè)規(guī)模限制。

當(dāng)然，在某些地區(qū)，可能因消納條件等因素，導(dǎo)致年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)不足，競(jìng)爭(zhēng)激烈。“指導(dǎo)方案”實(shí)際上是給地方制定年度方案，遴選項(xiàng)目提供了依據(jù)。所需補(bǔ)貼強(qiáng)度低的項(xiàng)目先干，成本降不下來(lái)的項(xiàng)目，要么別干了，要么等成本能有效控制之后再干。

二、風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置的前提是解決棄風(fēng)限電，消除非技術(shù)成本。

目前風(fēng)電建設(shè)管理辦法，實(shí)質(zhì)是地方政府自主確定年度建設(shè)規(guī)模，并通過(guò)行政審批確定具體建設(shè)項(xiàng)目，這種方式促進(jìn)了我國(guó)風(fēng)電快速規(guī)?；l(fā)展。但在具體的指標(biāo)分配上仍存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明、難以公平的問(wèn)題。前不久，陜西延安市就出現(xiàn)了采用“搖號(hào)”的方式確定項(xiàng)目的情況，引起不良反響。地方政府在指標(biāo)分配上的自由裁量權(quán)較大還會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題：將風(fēng)電資源配置給了不具備技術(shù)能力和資金實(shí)力的企業(yè)，倒賣路條行為加大了開發(fā)成本;項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的消納條件不能有效落實(shí)，風(fēng)電項(xiàng)目建成后不能及時(shí)并網(wǎng);以資源出讓、企業(yè)援建和捐贈(zèng)等名義變相向企業(yè)收費(fèi)，增加了項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)成本;以資源換產(chǎn)業(yè)投資，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩，給制造企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，造成投資浪費(fèi)。這些都是風(fēng)電開發(fā)過(guò)程中的非技術(shù)成本。

據(jù)國(guó)際可再生能源署統(tǒng)計(jì)，2017年全球風(fēng)力發(fā)電平均電價(jià)降到了4美分/千瓦時(shí)。去年德國(guó)陸上風(fēng)電招標(biāo)平均中標(biāo)價(jià)格3.8歐分/千瓦時(shí)。我國(guó)風(fēng)電設(shè)備制造成本遠(yuǎn)低于國(guó)外，但是與低設(shè)備成本形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)風(fēng)電投資成本和度電成本反而高于國(guó)外水平。造成這種結(jié)果的原因，一個(gè)是棄風(fēng)限電問(wèn)題，據(jù)測(cè)算，2017年度，棄風(fēng)限電造成的損失，相當(dāng)于每千瓦時(shí)風(fēng)電成本抬高了6.3分錢;另一個(gè)就是前面所述的各項(xiàng)非技術(shù)成本，根據(jù)測(cè)算，這些非技術(shù)成本相當(dāng)于每千瓦時(shí)風(fēng)電成本抬高了5分錢左右，在“三北”地區(qū)，甚至達(dá)到每千瓦時(shí)0.1元左右。

此次“指導(dǎo)方案”實(shí)際上是要求地方政府，改變通過(guò)行政審批分配年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的方式，要采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式配置資源，為地方政府分配指標(biāo)提供了規(guī)則和依據(jù)。同時(shí)，“指導(dǎo)方案”也將解決棄風(fēng)限電，消除非技術(shù)成本作為項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的前提條件。文件要求所參與競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目必須具備接網(wǎng)和消納條件，確保項(xiàng)目建成后達(dá)到最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)(或棄風(fēng)率不超過(guò)5%)。所在地區(qū)要優(yōu)化投資環(huán)境，進(jìn)一步落實(shí)《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》的各項(xiàng)要求，地方政府及相關(guān)部門不存在收取國(guó)家法律規(guī)定之外的資源出讓金等費(fèi)用的問(wèn)題，地方政府無(wú)向項(xiàng)目攤派費(fèi)用或強(qiáng)制采購(gòu)本地設(shè)備等增加項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)成本的要求。各地市(縣)級(jí)政府相關(guān)部門推薦風(fēng)電項(xiàng)目參加新增建設(shè)規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)配置時(shí)，應(yīng)對(duì)上述建設(shè)條件做出有效承諾或說(shuō)明，省級(jí)能源主管部門應(yīng)對(duì)相關(guān)市(縣)履行承諾的情況進(jìn)行考核評(píng)估，并作為后續(xù)安排新增風(fēng)電建設(shè)規(guī)模的重要依據(jù)。解決這兩項(xiàng)不必要的成本，為實(shí)現(xiàn)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)掃清了障礙。

三、風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置將加快優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。

“指導(dǎo)方案”要求省級(jí)政府能源主管部門，制定具體的風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置辦法，并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)要素提出了要求。包括：對(duì)開發(fā)企業(yè)的能力，包括投資能力、業(yè)績(jī)、技術(shù)能力、企業(yè)誠(chéng)信履約情況評(píng)價(jià);對(duì)設(shè)備先進(jìn)性，包括風(fēng)電機(jī)組選型、風(fēng)能利用系數(shù)、動(dòng)態(tài)功率曲線保障、風(fēng)電機(jī)組認(rèn)證情況;對(duì)技術(shù)方案，包括充分利用資源條件、優(yōu)化技術(shù)方案、利用小時(shí)測(cè)算、智能化控制運(yùn)行維護(hù)、退役及拆除方案、經(jīng)濟(jì)合理性等。

這些競(jìng)爭(zhēng)要素?zé)o疑對(duì)開發(fā)商和設(shè)備制造企業(yè)都提出了更高的要求。開發(fā)企業(yè)要更重視全生命周期的度電成本，選擇風(fēng)電機(jī)組不能再一味壓低設(shè)備采購(gòu)價(jià)格，要考慮風(fēng)電機(jī)組的發(fā)電效率，增加10%的發(fā)電量，比降低10%的價(jià)格更有效益;要考慮機(jī)組的質(zhì)量和可靠性，減少運(yùn)維成本。帶方案招標(biāo)將是普遍的做法，甄別方案的真假優(yōu)劣，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。整機(jī)制造企業(yè)，必須從賣設(shè)備向提供解決方案轉(zhuǎn)變，這需要更多的技術(shù)能力。通過(guò)創(chuàng)新不斷提高機(jī)組技術(shù)水平和質(zhì)量，同時(shí)還要進(jìn)一步控制成本，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑會(huì)更加激烈，只有強(qiáng)者才能生存。昨天讀到一篇文章，說(shuō)任何一個(gè)行業(yè)都會(huì)經(jīng)歷四個(gè)階段，第一個(gè)是創(chuàng)始階段，這時(shí)企業(yè)的數(shù)量一直往上漲，漲到一定數(shù)量，這個(gè)行業(yè)進(jìn)入第二個(gè)階段，即規(guī)?；A段。這個(gè)行業(yè)漲到一個(gè)基本的規(guī)模就不漲了，企業(yè)的數(shù)量達(dá)到百分之百。當(dāng)企業(yè)數(shù)量百分之百之后，市場(chǎng)中就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)現(xiàn)象：惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和寡頭出現(xiàn)。再往后就有 20% 的企業(yè)要被淘汰，這個(gè)行業(yè)開始往下走，這一段叫做集中。這時(shí)又有 20% 的企業(yè)被淘汰，開始更加集中，到最后的階段叫均衡。在這個(gè)階段最大的特點(diǎn)是，行業(yè)趨于理性，不再有價(jià)格戰(zhàn)，行業(yè)游戲規(guī)則重新制定，每個(gè)人都開始關(guān)注品牌，行業(yè)開始合作。鳳凰涅磐，浴火重生。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)近20年實(shí)現(xiàn)了快速規(guī)?；l(fā)展，逐漸顯現(xiàn)出從替代能源，向主流能源發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這其中最重要的推動(dòng)力就是電價(jià)補(bǔ)貼政策。今天，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)即將步入一個(gè)新的發(fā)展階段，國(guó)家有關(guān)政府部門，已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)，到2021年開始，新增風(fēng)電項(xiàng)目要取消補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“平價(jià)”上網(wǎng)。最近國(guó)家能源局出臺(tái)的一系列文件，都是意在掃清制約風(fēng)電“平價(jià)”上網(wǎng)的體制機(jī)制障礙，為取消補(bǔ)貼鋪平道路。正確理解、正確落實(shí)這些文件精神，盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，才能開創(chuàng)風(fēng)電的未來(lái)。