安徽結(jié)構(gòu)性污染突出，大氣治理任務(wù)依然艱巨

安徽襟江帶淮，沿江通海，地處長(zhǎng)江三角洲腹地，北接河南、山東，東臨江蘇、浙江。安徽省的環(huán)境質(zhì)量不僅對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)三角環(huán)境質(zhì)量協(xié)同改善有重要影響，更關(guān)系到建設(shè)美麗中國(guó)的重要目標(biāo)。

近日，由全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)丁仲禮帶隊(duì)的全國(guó)人大執(zhí)法檢查組，到安徽開(kāi)展《大氣污染防治法》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。

在執(zhí)法檢查期間，檢查組先后在安徽省蕪湖、馬鞍山、合肥等地與省、市、縣三級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)及其有關(guān)部門(mén)座談，聽(tīng)取相關(guān)省、市政府及有關(guān)部門(mén)大氣污染防治工作的匯報(bào)；還與環(huán)保部門(mén)、人大代表、專(zhuān)家、學(xué)者、企業(yè)代表和基層執(zhí)法人員舉行多場(chǎng)專(zhuān)題座談會(huì)，聽(tīng)取他們對(duì)《大氣污染防治法》實(shí)施情況的意見(jiàn)和建議；執(zhí)法檢查組還深入地方和企業(yè)單位，實(shí)地查看企業(yè)污染治理、機(jī)動(dòng)車(chē)污染治理、揚(yáng)塵防治、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)等情況。

從此次執(zhí)法檢查的情況看，安徽省重視大氣污染防治，并采取了一系列積極有效的舉措，大氣質(zhì)量得到初步改善。全省可吸入顆粒物（PM10）年均濃度總體呈下降趨勢(shì)，2017年為88微克/立方米，比2013年下降11.1%，完成了國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第一階段確定的目標(biāo)任務(wù)。

但檢查組也注意到，安徽省作為我國(guó)的重工業(yè)基地，處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不夠合理，結(jié)構(gòu)性污染突出，加之污染防治投入存在缺口、管理還沒(méi)有完全到位等原因，導(dǎo)致空氣質(zhì)量與目標(biāo)要求和公眾期盼仍有較大差距，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)壓力較大，大氣污染防治任務(wù)依然艱巨。

具體來(lái)說(shuō)：一是環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系仍需健全。部分地方監(jiān)管責(zé)任有待進(jìn)一步壓實(shí)，環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法“嚴(yán)緊硬”局面尚未真正形成，一些地方違法排污行為仍未得到有效遏制。一些企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位，有的企業(yè)治理設(shè)施建設(shè)滯后或運(yùn)行不正常，提標(biāo)改造進(jìn)展緩慢；部分項(xiàng)目未落實(shí)揚(yáng)塵防治措施。二是能源結(jié)構(gòu)性問(wèn)題短期內(nèi)難以解決。安徽省是全國(guó)能源基地，同時(shí)肩負(fù)著向滬、浙送電的任務(wù)。目前，安徽省燃煤火電機(jī)組4773萬(wàn)千瓦，占全省電力裝機(jī)容量的74.5%，其中皖電東送裝機(jī)1354萬(wàn)千瓦。納入國(guó)家電力建設(shè)規(guī)劃，并于“十三五”期間投產(chǎn)的燃煤火電建設(shè)項(xiàng)目9個(gè)、裝機(jī)1055萬(wàn)千瓦，全部建成后年均新增煤炭消費(fèi)約2100萬(wàn)噸，環(huán)境容量將更加有限。三是資金和人員保障存在一定壓力。盡管近年來(lái)，省、市、縣不斷加大大氣污染防治資金投入，但仍難以滿(mǎn)足實(shí)際工作需要。同時(shí)，面對(duì)日益繁重的監(jiān)管任務(wù)，環(huán)境監(jiān)管人員不足凸顯。

從本次執(zhí)法檢查的情況看，影響安徽省大氣質(zhì)量還有以下問(wèn)題：

問(wèn)題一

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作力度不夠

當(dāng)涂縣縣長(zhǎng)吳瑞新說(shuō)：“當(dāng)前涉及區(qū)域環(huán)境質(zhì)量保障和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，均明確提出區(qū)域內(nèi)城市統(tǒng)一管理手段、統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但考慮到各地不同特點(diǎn)，在具體操作上不夠精準(zhǔn)明確，操作性、聯(lián)動(dòng)性不夠強(qiáng)。”他建議，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際，制定統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

當(dāng)涂縣人大代表田際華說(shuō)：“大氣污染防治工作本身是一個(gè)綜合性特別強(qiáng)的工作，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，完善大氣污染聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。”他建議，一方面，要明確本行政區(qū)域各相關(guān)部門(mén)具體職責(zé)；另一方面，區(qū)域外的各地方政府也要明確聯(lián)合防治的措施和要求。在《大氣污染防治法》中，對(duì)這兩方面規(guī)定還不夠清楚，對(duì)區(qū)域外的聯(lián)合防治也僅僅提到了重點(diǎn)區(qū)域。

安徽省環(huán)保廳有關(guān)負(fù)責(zé)人建議，在國(guó)家層面將安徽省的機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治納入長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的二手車(chē)遷入政策，支持安徽省機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治工作。

問(wèn)題二

煤炭消費(fèi)總量逐年上升

安徽省一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局對(duì)大氣環(huán)境已經(jīng)形成短期固化效應(yīng)，是造成大氣污染的重要原因之一。

安徽省一次能源中，煤炭占比為88%，燃煤火電機(jī)組占全省電力裝機(jī)容量的74.5%，其他高耗能項(xiàng)目還在持續(xù)建成投產(chǎn)，導(dǎo)致煤炭消費(fèi)總量還將進(jìn)一步增加。很多小企業(yè)根本沒(méi)有污染治理設(shè)施，長(zhǎng)期違法生產(chǎn)，污染物直排；礦山大面積裸露，道路施工敞開(kāi)式作業(yè)，一些應(yīng)淘汰的燃煤小鍋爐仍未拆除。

安徽省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)：“根據(jù)安徽省能源局提供的材料，2015年、2016年安徽省煤炭消費(fèi)總量分別為1.567億噸、1.573億噸，2017年為1.6億噸以上，呈逐年上升態(tài)勢(shì)。2015年，煤炭消費(fèi)量占全省能源消費(fèi)量的76.8%，比全國(guó)平均水平高12.8個(gè)百分點(diǎn)。減煤壓力十分巨大。”

除了能源結(jié)構(gòu)不合理外，安徽省基礎(chǔ)工業(yè)占較大比重，經(jīng)濟(jì)呈重型化特征。2016年，安徽省六大高耗能行業(yè)能耗占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)能耗比重為85.41%，高于國(guó)家5.13個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是導(dǎo)致大氣污染物排放量居高不下的主要原因。

問(wèn)題三

基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法資源配置不合理

從執(zhí)法檢查情況看，污染環(huán)境行為主要發(fā)生在市、縣級(jí)以下基層，基層執(zhí)法任務(wù)重，但無(wú)論在人員、設(shè)備和技術(shù)力量配備上均極為缺乏，大氣污染防治的執(zhí)法資源更多傾向于國(guó)家和省級(jí)政府執(zhí)法部門(mén)，使得執(zhí)法層級(jí)權(quán)責(zé)不匹配，資源分配不合理，使得基層大氣污染防治執(zhí)法的有效性受到嚴(yán)重影響。

當(dāng)涂縣基層環(huán)境執(zhí)法人員郭曉安說(shuō)：“環(huán)境執(zhí)法部門(mén)至今未納入行政執(zhí)法編制，導(dǎo)致人員、裝備等均未執(zhí)行執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性上遠(yuǎn)不能達(dá)到相關(guān)要求，尤其是基層執(zhí)法能力嚴(yán)重不足、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和綜合監(jiān)管能力不強(qiáng)，一線執(zhí)法力量建設(shè)長(zhǎng)期跟不上實(shí)際工作要求，難以有效貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》管理規(guī)定。”

他建議，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，將環(huán)境執(zhí)法部門(mén)納入執(zhí)法編制，整合環(huán)境執(zhí)法力量，加大培訓(xùn)力度，提升整個(gè)執(zhí)法水平。另外，當(dāng)前有些中小污染源分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)），存在執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)，建議從法律上明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有效解決環(huán)境執(zhí)法能力不足的問(wèn)題。

與日益增大的環(huán)境監(jiān)管難度相比，基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍能力仍待提高。目前基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中人員混崗、隊(duì)伍人手不足問(wèn)題仍普遍存在。以當(dāng)涂縣為例，當(dāng)涂縣環(huán)境監(jiān)察人員編制為15人，但實(shí)際在崗人數(shù)僅十余人。基層執(zhí)法人手緊缺，存在三四個(gè)人管幾百家企業(yè)的現(xiàn)象?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察部門(mén)“全能型”小部門(mén)和“綜合型”大職責(zé)不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管執(zhí)法難度日益增大。

執(zhí)法檢查中暴露的問(wèn)題還反映出，在實(shí)際工作中，環(huán)保部門(mén)僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)督這個(gè)單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為，環(huán)保部門(mén)仍無(wú)權(quán)介入。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)于一些不能如期繳納行政罰款的企業(yè)只能申請(qǐng)地方法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于目前受結(jié)案率、工作量等多種因素的制約，法院強(qiáng)制執(zhí)行情況不理想，使得環(huán)保部門(mén)付出巨大成本實(shí)施的監(jiān)管和處罰不能發(fā)揮作用，一定程度降低了法律的權(quán)威和環(huán)保部門(mén)的公信力。

執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)，大部分基層環(huán)保部門(mén)受經(jīng)費(fèi)限制，缺乏高科技手段，在取證過(guò)程中僅靠攝像機(jī)、照相機(jī)等單一技術(shù)手段，遇到緊急情況不能及時(shí)取證，對(duì)企業(yè)的違法行為取證困難或造成有力證據(jù)滅失。

問(wèn)題四

環(huán)境司法專(zhuān)業(yè)化不足，難以發(fā)揮懲戒震懾作用

記者在采訪中了解到，本次執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)環(huán)境司法工作存在環(huán)境違法案件管轄權(quán)設(shè)置不合理的問(wèn)題，環(huán)境違法案件主要發(fā)生在市、縣級(jí)以下地方，但縣級(jí)人民法院卻沒(méi)有管轄權(quán)。國(guó)務(wù)院行政審批權(quán)已經(jīng)大量下放，但司法審判管轄權(quán)卻未能下放。

安徽省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)：“目前，大氣污染刑事案件取證難、責(zé)任認(rèn)定難、辦案周期長(zhǎng)。”安徽省檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人也反映：“目前大氣污染防治調(diào)查取證難，在辦理刑事案件或公益訴訟案件時(shí)，確定污染物種類(lèi)、確定損害行為和造成環(huán)境危害之間的因果關(guān)系難度大。此外，處罰力度小。污染環(huán)境犯罪量刑偏輕、起訴率不高，與污染行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)危害、后期的環(huán)境修復(fù)以及檢測(cè)鑒定費(fèi)用等不相匹配，出現(xiàn)犯罪成本低、執(zhí)法成本高的倒掛情況，難以發(fā)揮刑罰震懾犯罪的效果。三是監(jiān)督能力弱。大氣污染案件紛繁復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，辦案人員需要長(zhǎng)期專(zhuān)業(yè)知識(shí)的積累、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的錘煉，往往很難做到精準(zhǔn)精細(xì)監(jiān)督。”

地方司法部門(mén)建議，最高人民法院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法案件管轄權(quán)的研究。環(huán)境案件“不告不理”原則不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。目前大量環(huán)境違法案件發(fā)生，但在司法審判原則上依然遵循“不告不理”原則，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法案件被動(dòng)應(yīng)對(duì)，不能主動(dòng)作為，建議最高人民法院認(rèn)真研究這一原則在環(huán)境司法案件上的應(yīng)用。

此外，環(huán)境司法受到環(huán)境技術(shù)限制，對(duì)于大氣污染違法行為調(diào)查、取證均缺乏有效的機(jī)制建設(shè)、經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源，相關(guān)司法程序不完善，違法案件組織管理體系不健全，不同地區(qū)刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，缺乏統(tǒng)一具體規(guī)定。地方一些部門(mén)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院對(duì)大氣污染違法行為的刑事責(zé)任認(rèn)定不明確、不完善，認(rèn)定無(wú)依據(jù)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)提起環(huán)境污染刑事訴訟難。

另外，國(guó)務(wù)院資源綜合利用相關(guān)管理部門(mén)執(zhí)法措施不科學(xué)，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的固體廢棄物綜合利用采取鼓勵(lì)政策，沒(méi)有采取強(qiáng)制性措施，不能保證資源綜合利用的有效實(shí)施，使得大量工業(yè)固廢不能通過(guò)資源綜合利用途徑得到充分利用，而增加了污染物的產(chǎn)生量，是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要原因之一（迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)尚未制定有關(guān)規(guī)范資源綜合利用的法律）。