劉滿平：我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題及政策建議

按照2014年發(fā)布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委8號(hào)令）的定義，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三大類：天然氣輸送管道（長輸管網(wǎng)、省管網(wǎng)和配氣管網(wǎng)）、儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站。

由于天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴輸配管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施：管網(wǎng)建設(shè)直接決定著天然氣市場的范圍，儲(chǔ)存和利用等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營決定著市場的發(fā)展。

所以，天然氣行業(yè)持續(xù)良好的發(fā)展離不開相應(yīng)的強(qiáng)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐。去冬今春全國較大范圍內(nèi)出現(xiàn)的天然氣供應(yīng)緊張局面，從一個(gè)側(cè)面反映了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)保障天然氣供應(yīng)的重要性。

一、存在的問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足快速增長的市場需求

雖然我國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在近年來發(fā)展較快，但與國家經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展水平相比依然落后。例如，管網(wǎng)方面，目前我國管網(wǎng)總里程接近70萬公里、人均管線長度達(dá)0.5米，低于全球人均1.11米的水平。美國國土面積與我國相當(dāng)，但美國管網(wǎng)總里程360萬公里，人均11.2米，是我國的22倍。

而且我國長輸干線管網(wǎng)未能覆蓋全國，海南、西藏等省區(qū)尚未被接入全國長輸管道系統(tǒng)。另有超過20%的地級(jí)行政單位、約30%的縣級(jí)行政單位沒有接通管道氣。

儲(chǔ)氣方面，截至目前我國地下儲(chǔ)氣庫工作氣量僅為全國天然氣消費(fèi)量的3%，國際平均水平為12%～15%；LNG接收站罐容占全國消費(fèi)量的2.2%（占全國LNG周轉(zhuǎn)量的約9%），日韓為15%左右。

（二）天然氣基礎(chǔ)設(shè)施高度一體化，制約了下游市場的發(fā)展

由于我國天然氣行業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)輸配、輸售分離，仍是上中下游高度一體化的壟斷經(jīng)營模式。例如，在上游天然氣供應(yīng)方面，中國石油、中國石化和中國海油三大油氣企業(yè)約占98%；在油氣管道主干線中，三大油氣企業(yè)約占95%左右，在目前全國17個(gè)已投運(yùn)的LNG接收站中，三大油氣企業(yè)接收能力占總能力的90%。

可以說，三大油氣企業(yè)既是管網(wǎng)和LNG接收站的所有者、運(yùn)營者，也是產(chǎn)氣、購氣和售氣的主體。由于管網(wǎng)建設(shè)投資審批必須落實(shí)氣源和市場，上游壟斷在管網(wǎng)投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進(jìn)行管網(wǎng)投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購交易，制約了國外進(jìn)口氣的增長，影響了天然氣下游市場的發(fā)展。

（三）投資準(zhǔn)入尚未完全放開，項(xiàng)目審批周期長，新建基礎(chǔ)設(shè)施難

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施本身具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、專用性和自然壟斷性強(qiáng)的特點(diǎn)。雖然國家鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但僅限定于參股或參與，而不是作為單獨(dú)的市場主體進(jìn)入。全國已經(jīng)制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和天然氣發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃中，基本由三大油氣企業(yè)和省屬國企承擔(dān)。

之外的市場主體即使有意愿，仍被排除在外，投資準(zhǔn)入事實(shí)上存在“玻璃門”、“彈簧門”。此外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及安全和環(huán)保等因素，在選址、用地（用海）以及環(huán)評(píng)上需要經(jīng)過多層審批，耗時(shí)冗長。

例如，我國沿海地區(qū)尤其是渤海灣地區(qū)，具備大規(guī)模建設(shè)LNG接收站設(shè)施的條件，但從保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境考慮，海洋主管部門已暫停受理、審核渤海內(nèi)圍填海項(xiàng)目、區(qū)域用海規(guī)劃。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不夠，第三方公平開放落實(shí)困難

在我國天然氣管網(wǎng)主干線中，三大油氣企業(yè)占據(jù)絕大部分，但彼此間互聯(lián)互通較差。而省級(jí)管網(wǎng)大多由省屬國有企業(yè)和三大油氣企業(yè)合資建設(shè)，一般由省屬國企控股，與國家主干管網(wǎng)互不隸屬，互聯(lián)互通程度也不夠。

此外，盡管國家出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營者向其他市場主體開放的前提是油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力，但由于缺少有關(guān)“剩余能力”的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)及具體監(jiān)管措施，管網(wǎng)設(shè)施是否對(duì)外公平開放往往受到管道擁有者主觀意志控制。

現(xiàn)實(shí)中，天然氣管網(wǎng)經(jīng)營者通常也經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)，基于競爭考慮，往往會(huì)排擠競爭者，不會(huì)輕易讓第三方天然氣進(jìn)網(wǎng)，導(dǎo)致公平開放落實(shí)困難，三大油氣企業(yè)所屬的基礎(chǔ)設(shè)施利用率不太高。

（五）不同基礎(chǔ)設(shè)施因其自身特性存在一些特殊的問題

例如，在省管網(wǎng)經(jīng)營模式中，部分省采取了“統(tǒng)一建設(shè)”、“統(tǒng)一規(guī)劃”、“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的經(jīng)營模式，直接影響大用戶直供，抑制消費(fèi)增長。另外，由于省管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)定價(jià)機(jī)制不合理，層層加價(jià)，使得輸配費(fèi)用在整個(gè)天然氣價(jià)格中占比過高，抬高終端用氣成本，不利于天然氣的消費(fèi)利用。對(duì)于LNG接收站來說，面臨著天然氣計(jì)量單位不統(tǒng)一的問題。

而地下儲(chǔ)氣庫投資成本高，缺乏調(diào)峰氣價(jià)，投資經(jīng)濟(jì)性差，主要依賴國家財(cái)政補(bǔ)貼和石油公司通過管輸費(fèi)與銷售利潤來消化；建設(shè)資源條件較差，選址資源少；儲(chǔ)氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營層面市場交易機(jī)制缺失，缺乏企業(yè)投入激勵(lì)；儲(chǔ)氣庫供氣由于缺失市場交易機(jī)制，供需間也無法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營等諸多問題。

二、相關(guān)政策建議

近年來，國家針對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陸續(xù)出臺(tái)了多份文件，涉及到管網(wǎng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及價(jià)格政策等多方面，總的來看，對(duì)于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施改革，筆者提出以下建議：

（一）增大投資力度，促進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，所以當(dāng)務(wù)之急就是增大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，加快建設(shè)步伐。應(yīng)進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目審批制度改革，下放審批權(quán)限，簡化審批程序。為保障天然氣供應(yīng)，避免“氣荒”的再次發(fā)生，大幅擴(kuò)大LNG進(jìn)口是其中一個(gè)很重要的選擇。

因此，目前有必要為天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)開辟快速審批通道。進(jìn)一步簡化審批流程，優(yōu)先辦理用地預(yù)審，接受和批準(zhǔn)LNG接收設(shè)施用海申請(qǐng)；優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃；取消施工許可證審批，項(xiàng)目開工后再逐步辦理其他審批事項(xiàng)。

（二）促進(jìn)第三方公平準(zhǔn)入，逐步推動(dòng)管道運(yùn)營商獨(dú)立運(yùn)營

管道運(yùn)營商的獨(dú)立、管輸價(jià)格的透明化和無差別的第三方公平準(zhǔn)入是天然氣市場化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而管道運(yùn)營商實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營又是其中的核心和關(guān)鍵?？紤]到我國現(xiàn)行天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和運(yùn)行機(jī)制十分復(fù)雜，因此建議采取循序漸近，分步推進(jìn)的辦法。

當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)全國跨省輸氣管道互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)、應(yīng)通盡通”，以管道運(yùn)輸企業(yè)法人單位對(duì)聯(lián)網(wǎng)管道實(shí)行分區(qū)域或分段管理和運(yùn)營，通過不同市場主體間的管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為市場穩(wěn)定供氣提供多重保障；

抓緊落實(shí)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入辦法，相關(guān)企業(yè)應(yīng)制定第三方進(jìn)入實(shí)施細(xì)則并向社會(huì)公開，接受監(jiān)督；

將輸配管道定位為公用事業(yè)，在新核定的天然氣運(yùn)輸價(jià)格的基礎(chǔ)上向第三方提供服務(wù)，使更多的市場主體公平的開展競爭展，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立。

最終推動(dòng)天然氣管道運(yùn)營業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，實(shí)現(xiàn)法律獨(dú)立，成為獨(dú)立的天然氣管道公司。

（三）繼續(xù)推動(dòng)混合所有制改革，促進(jìn)投資主體多元化

早在2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號(hào)）就明確指出：“鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。”

事實(shí)上，包括管道、LNG接收站、儲(chǔ)罐和地下儲(chǔ)氣庫在內(nèi)的天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施一直以來也是不同經(jīng)濟(jì)主體積極探索投資機(jī)會(huì)的熱點(diǎn)領(lǐng)域。但由于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資大，建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)較高，且沒有有效的投資回收途徑，成本回收和效益體現(xiàn)困難，發(fā)自企業(yè)自主意愿的投資仍是少數(shù)。

為解決投資回收途徑，激發(fā)社會(huì)資本投資天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，國家相繼出臺(tái)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》，前者主要對(duì)管道投資設(shè)置了具體回報(bào)率，后者主要是建立了一個(gè)儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)市場機(jī)制，提出“自建、合建、租賃、購買等多種方式相結(jié)合履行儲(chǔ)氣責(zé)任；堅(jiān)持儲(chǔ)氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價(jià)；堅(jiān)持儲(chǔ)氣調(diào)峰成本合理疏導(dǎo)”。強(qiáng)調(diào)成本合理疏導(dǎo)，堅(jiān)持市場化的定價(jià)，這些政策給觀望的投資者吃了一顆定心丸。

政策出臺(tái)后，應(yīng)及時(shí)總結(jié)前期天然氣管輸業(yè)混合所有制改革的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推動(dòng)以國家財(cái)政、中國石油和中國石化為投資主體建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本通過資本投資與中國石油、中國石化合作，各級(jí)政府通過項(xiàng)目優(yōu)先核準(zhǔn)、財(cái)政稅費(fèi)補(bǔ)貼、政策保障等方式進(jìn)行地企合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運(yùn)營，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）分類、有序推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理模式改革

近年來的經(jīng)驗(yàn)表明，之前有關(guān)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式改革的揣測（例如成立國家管網(wǎng)公司的揣測），已經(jīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐和后續(xù)投資產(chǎn)生了非常大的影響，因此，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理模式改革必須要慎重處理和對(duì)待，應(yīng)選擇一條能夠有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、操作難度和實(shí)施成本均較低的方案。

另外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營應(yīng)遵循不同類型設(shè)施的特點(diǎn)、主要問題及市場發(fā)展的客觀規(guī)律，分不同類別、有針對(duì)性的推進(jìn)改革。

例如，雖然都屬于基礎(chǔ)設(shè)施范疇，但天然氣管網(wǎng)與地下儲(chǔ)氣庫發(fā)展階段和自身問題又不一樣。天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對(duì)完善點(diǎn)，骨干網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營由國家石油公司建設(shè)和經(jīng)營，支線管道和區(qū)域性管網(wǎng)多為地方政府主導(dǎo)的燃?xì)夤菊瓶?，都有一定程度的壟斷特點(diǎn)。且不同性質(zhì)公司間的管網(wǎng)在實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通方面有一定的困難，管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)也較為無序。

而國內(nèi)地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)處于早期發(fā)展階段，存在的問題包括現(xiàn)有大型石油公司內(nèi)部地下儲(chǔ)氣庫投資主體、建設(shè)主體和運(yùn)營主體交錯(cuò)復(fù)雜，地下儲(chǔ)氣庫業(yè)務(wù)多頭管理，環(huán)節(jié)復(fù)雜，職責(zé)分散等。

對(duì)于天然氣管網(wǎng)，據(jù)媒體報(bào)道稱國家正與相關(guān)各方商討成立國家石油公司與地方管網(wǎng)公司、燃?xì)夤竟餐止傻男滦凸芫W(wǎng)公司。這種方案的好處是有利于統(tǒng)一合理調(diào)配全國天然氣資源，實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通，操作相對(duì)簡單，但難點(diǎn)也不少。

例如，如何處理境內(nèi)外投資者關(guān)系？如何監(jiān)管并有效防止因“巨無霸”規(guī)模帶來的壟斷效應(yīng)？如何處理國家管網(wǎng)公司與省網(wǎng)公司的關(guān)系等。對(duì)于地下儲(chǔ)氣庫的建設(shè)與經(jīng)營模式改革，可以實(shí)施“兩步走”的策略。現(xiàn)階段以滿足調(diào)峰需求為目標(biāo)，完善相關(guān)政策法規(guī)，由國有石油公司為主組織實(shí)施與運(yùn)營管理，適當(dāng)引進(jìn)資本，逐步開放市場，按照“誰投資、誰受益”的原則進(jìn)行管理。

中遠(yuǎn)期來看，隨著我國天然氣價(jià)格市場化改革的推進(jìn)及相關(guān)法規(guī)政策的完善，地下儲(chǔ)氣庫業(yè)務(wù)可采取“公司化運(yùn)作、專業(yè)化建設(shè)、效益化”獨(dú)立運(yùn)行方式，建設(shè)主體將趨向多元化，天然氣供銷商、燃?xì)夤镜榷伎蓞⑴c地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)。

從經(jīng)營模式來看，應(yīng)按照“誰建庫，誰受益，誰用庫，誰出錢”的原則進(jìn)行收費(fèi)，完全由市場決定，采取“倉儲(chǔ)式”經(jīng)營模式為宜。

文／劉滿平；國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。