發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

加快儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前保障我國(guó)天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。而發(fā)達(dá)國(guó)家在儲(chǔ)氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。

智庫(kù)觀點(diǎn)

近幾年來，受國(guó)內(nèi)需求快速增長(zhǎng)、進(jìn)口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響，全國(guó)天然氣出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時(shí)段性、區(qū)域性矛盾，“氣荒”頻頻出現(xiàn)。去年底LNG掛牌價(jià)飆升至9400元/噸（折合天然氣價(jià)格6.7元/立方米），同比上漲一倍。這讓更多人意識(shí)到，在加大LNG資源統(tǒng)籌力度的同時(shí)，儲(chǔ)氣庫(kù)的作用不可或缺。未來我國(guó)天然氣消費(fèi)還將快速增長(zhǎng)，儲(chǔ)氣調(diào)峰問題不解決，還有可能會(huì)出現(xiàn)連續(xù)的、大面積的供氣緊張，加快儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前保障我國(guó)天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。而發(fā)達(dá)國(guó)家在儲(chǔ)氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。

發(fā)達(dá)國(guó)家儲(chǔ)氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

世界上主要的天然氣生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，天然氣儲(chǔ)備都已經(jīng)成為保障安全穩(wěn)定供氣的必要手段。美、俄、英、法、意、日等國(guó)家雖然天然氣消費(fèi)量不同，天然氣在能源結(jié)構(gòu)中所占比例不同，天然氣消費(fèi)對(duì)外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當(dāng)規(guī)模的天然氣儲(chǔ)備。天然氣儲(chǔ)備在保障供氣安全中發(fā)揮了重大作用。以美國(guó)為例，每年冬季動(dòng)用的天然氣儲(chǔ)備量達(dá)700億立方米，是其日均消費(fèi)量的40倍，另外還有約425億立方米的未動(dòng)用儲(chǔ)備。法國(guó)、意大利、日本、俄羅斯等國(guó)，甚至還提出了國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的概念，通過建立大規(guī)模儲(chǔ)備保障供氣安全。

第一，根據(jù)國(guó)情合理確定儲(chǔ)氣規(guī)模。天然氣儲(chǔ)備規(guī)模與一個(gè)國(guó)家的天然氣消費(fèi)量、對(duì)外依賴程度有關(guān)，也與儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)條件有關(guān)。一般來說，天然氣消費(fèi)量大、對(duì)外依存度高的國(guó)家，天然氣儲(chǔ)備規(guī)模較大，天然氣儲(chǔ)備的天數(shù)也較長(zhǎng)。例如，美國(guó)是世界第一天然氣消費(fèi)大國(guó)，年消費(fèi)量達(dá)7700億立方米，具有非常優(yōu)越的建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)的條件，因此能夠建設(shè)世界最大規(guī)模的天然氣儲(chǔ)備；日本天然氣完全依賴進(jìn)口，對(duì)天然氣儲(chǔ)備非常重視，但其儲(chǔ)氣方式主要是LNG儲(chǔ)罐，儲(chǔ)氣成本較高，能夠承受的儲(chǔ)氣量有限，因此只要求建設(shè)80天儲(chǔ)備量；歐洲大陸國(guó)家法國(guó)、意大利儲(chǔ)備規(guī)模分別相當(dāng)于100天、39天的天然氣消費(fèi)量。其中，法國(guó)核能發(fā)達(dá)，天然氣消費(fèi)占其一次能源消費(fèi)的比例較低，但地下含水層發(fā)育較好，因此有條件建設(shè)歐洲最大規(guī)模的天然氣儲(chǔ)備，并為其他國(guó)家天然氣企業(yè)提供儲(chǔ)氣服務(wù)。

第二，通過法律手段規(guī)范各方關(guān)系。美國(guó)和加拿大及其他很多國(guó)家都把儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國(guó)主要依據(jù)《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲(chǔ)氣庫(kù)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》等監(jiān)督儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)；加拿大標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)出臺(tái)了包含廢棄油氣藏儲(chǔ)氣庫(kù)、鹽穴儲(chǔ)氣庫(kù)和礦坑儲(chǔ)氣庫(kù)的建設(shè)規(guī)范，從使用范圍、鉆完井技術(shù)、庫(kù)容、地面設(shè)備和安全等方面指導(dǎo)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)。日本是LNG進(jìn)口量最大、使用LNG時(shí)間最長(zhǎng)的亞洲國(guó)家，在法律上，日本并沒有強(qiáng)制進(jìn)口商和運(yùn)營(yíng)商（主要是電力公司和城市燃?xì)夤荆┍仨毐ＷC天然氣和LNG儲(chǔ)備的要求。進(jìn)口商和運(yùn)營(yíng)商的商業(yè)儲(chǔ)備是由它們?cè)诤涂蛻糁g的商業(yè)合同條款中約定的。目前，日本商業(yè)天然氣儲(chǔ)量約為115億立方米，儲(chǔ)存地點(diǎn)全部都是LNG接收站。

第三，明確企業(yè)在儲(chǔ)氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)中的主體地位。盡管多個(gè)國(guó)家提出了戰(zhàn)略儲(chǔ)備概念，但只有日本通過天然氣儲(chǔ)備法確定國(guó)家為戰(zhàn)略儲(chǔ)備投資主體，其他國(guó)家都是企業(yè)作為儲(chǔ)備主體。以美國(guó)為例，美國(guó)天然氣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度市場(chǎng)化，儲(chǔ)備、輸送和供應(yīng)均以市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行。儲(chǔ)氣庫(kù)管理運(yùn)營(yíng)主體包括州際、州內(nèi)管道公司、地方配氣公司以及獨(dú)立的儲(chǔ)氣庫(kù)服務(wù)商，它們僅提供儲(chǔ)氣、采氣服務(wù)，收取儲(chǔ)轉(zhuǎn)費(fèi)，一般不擁有儲(chǔ)氣庫(kù)內(nèi)的天然氣。而天然氣供應(yīng)商、批發(fā)商、零售商（銷售公司）和城市燃?xì)夤臼莾?chǔ)氣庫(kù)中天然氣的所有者，他們使用儲(chǔ)氣庫(kù)的目的已經(jīng)由解決供氣調(diào)峰，逐步轉(zhuǎn)變到通過合理運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)氣庫(kù)以獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。

第四，因地制宜選擇具體方式。美國(guó)、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國(guó)家，主要利用枯竭油氣田建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫(kù)；法國(guó)、德國(guó)等歐洲大陸國(guó)家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規(guī)模巨大的儲(chǔ)氣能力；美國(guó)、歐洲地下鹽層條件較好的地區(qū)，建設(shè)了大量的鹽穴儲(chǔ)氣庫(kù)。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設(shè)內(nèi)襯巖洞儲(chǔ)氣庫(kù)。日本天然氣消費(fèi)完全依賴進(jìn)口LNG，依托LNG接收站建設(shè)了大量LNG儲(chǔ)罐。我國(guó)香港地區(qū)缺少儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)條件，利用制氣廠保障城市燃?xì)夤?yīng)安全。

我國(guó)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施存在的問題與差距

我國(guó)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，不僅數(shù)量少、規(guī)模小、比重低，而且在投資機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制及價(jià)格機(jī)制等方面存在一系列問題，嚴(yán)重影響了儲(chǔ)氣庫(kù)的建設(shè)速度，不僅對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)造成了較大負(fù)面影響，也嚴(yán)重影響到廣大居民的日常生活。

一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。缺少法律責(zé)任作為外在壓力，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游履行儲(chǔ)氣調(diào)峰職責(zé)不清。國(guó)家發(fā)改委提出體現(xiàn)儲(chǔ)氣庫(kù)費(fèi)用的調(diào)峰氣價(jià)政策實(shí)施方案始終未出臺(tái)，雖然在已下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出，非居民用氣實(shí)行冬夏季的差別價(jià)格，但具體做法迄今仍未落地。

二是總量嚴(yán)重不足。我國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)的調(diào)峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費(fèi)量的3.4%左右，低于全球平均水平12%—15%，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。我國(guó)在用地下儲(chǔ)氣庫(kù)25個(gè)，僅占全國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲(chǔ)氣庫(kù)，新增調(diào)峰能力38億立方米，合計(jì)調(diào)峰能力可以達(dá)到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應(yīng)對(duì)2017年“氣荒”狀態(tài)所需的調(diào)峰氣量。

三是民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入。我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)主要由上游國(guó)有石油公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)，部分國(guó)有及民營(yíng)燃?xì)馄髽I(yè)無(wú)法開發(fā)利用。由于已承諾第三方開放且實(shí)際做到了開放的LNG接收站仍是少數(shù)，“誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)使用”的實(shí)際狀況，大大限制了我國(guó)LNG接收站調(diào)峰能力的發(fā)揮。

四是優(yōu)質(zhì)大型庫(kù)址資源缺乏。與美國(guó)氣藏埋深淺、密封性強(qiáng)的地質(zhì)條件相比，我國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)優(yōu)質(zhì)大型庫(kù)址資源缺乏，規(guī)模選址難度不斷加大。地質(zhì)條件差，意味著鉆井難度大。此外，我國(guó)缺乏高壓大型注采核心技術(shù)與裝備，注氣壓縮機(jī)仍依賴進(jìn)口，給大規(guī)模經(jīng)濟(jì)高效建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)

天然氣穩(wěn)定供應(yīng)關(guān)系到千家萬(wàn)戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)的具體體現(xiàn)。未來應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，集油氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)者力量和社會(huì)資本等共同之力，從選址評(píng)價(jià)、技術(shù)攻關(guān)、拓展理念、制定合理政策機(jī)制入手，補(bǔ)齊儲(chǔ)氣能力短板，加快提升綜合調(diào)峰保供能力。

首先，完善法律法規(guī)，理順各方關(guān)系?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定，供氣責(zé)任首先是下游城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)最終用戶承擔(dān)的持續(xù)、穩(wěn)定、安全、合格供氣的責(zé)任。由下游企業(yè)根據(jù)實(shí)際需要，通過供氣合同確定上游企業(yè)的儲(chǔ)氣和調(diào)峰義務(wù)，既可以使有限的儲(chǔ)氣庫(kù)資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任。在天然氣市場(chǎng)未能形成有效競(jìng)爭(zhēng)之前，政府部門應(yīng)當(dāng)組織制定供氣、運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合同，制定安全供氣服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并與普遍服務(wù)、非歧視服務(wù)、價(jià)格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用談判優(yōu)勢(shì)逃避保供義務(wù)、強(qiáng)迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應(yīng)承擔(dān)的保供責(zé)任。如果供氣企業(yè)擅自修改標(biāo)準(zhǔn)合同的重要條款，強(qiáng)迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據(jù)合同法規(guī)定請(qǐng)求法院認(rèn)定不公平條款無(wú)效。

第二，加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革。在全國(guó)范圍組織新一輪建庫(kù)資源普查，國(guó)家組織開展地下儲(chǔ)氣庫(kù)可行性研究。競(jìng)爭(zhēng)出讓地下儲(chǔ)氣庫(kù)資源。將枯竭油氣藏設(shè)立為一種新的礦權(quán)，從三大油氣企業(yè)中收回具備條件但未建立儲(chǔ)氣庫(kù)的枯竭油氣藏資源，通過競(jìng)爭(zhēng)性出讓的方式招標(biāo)拍賣；允許各類投資主體從事地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，開辟快速審批通道，對(duì)這類項(xiàng)目?jī)?yōu)先辦理用地預(yù)審，優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。對(duì)于參與地下儲(chǔ)氣庫(kù)投資、建設(shè)的各類調(diào)峰責(zé)任主體給予政策獎(jiǎng)勵(lì)，可按比例抵扣當(dāng)年儲(chǔ)氣調(diào)峰容量。由上游供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任，并加快沿海LNG接收站建設(shè)速度，擴(kuò)大現(xiàn)有接收站容量，進(jìn)一步放開接收站儲(chǔ)罐容量的準(zhǔn)入；由上游企業(yè)、管道企業(yè)、地方政府、下游企業(yè)和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調(diào)峰責(zé)任與供氣方式，如可中斷協(xié)議、保供責(zé)任等。

第三，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的儲(chǔ)氣方式。應(yīng)擴(kuò)大氣庫(kù)理念，抓住現(xiàn)有的正在生產(chǎn)的油氣田來儲(chǔ)氣。以荷蘭格羅寧根大型氣田為例，夏季壓產(chǎn)、冬季全力生產(chǎn)，既起到調(diào)峰作用，又延長(zhǎng)氣田開發(fā)壽命。淡季降低采氣速度，部署新井，提升高峰期供氣水平；后期擇機(jī)轉(zhuǎn)為調(diào)峰氣田，如克拉2等優(yōu)質(zhì)氣田。同時(shí)，利用廢棄礦坑低成本快速建庫(kù)，如楚州等地區(qū)廢棄老礦等。進(jìn)一步規(guī)范老井利用與封堵技術(shù)要求，提高老井利用率。以老井作為監(jiān)測(cè)井，降低建設(shè)成本。要在鉆完井工程、堵漏水泥漿體系方面取得突破。在地面建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面，加快壓縮機(jī)等核心裝備研發(fā)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

第四，放寬民營(yíng)資本進(jìn)入門檻。儲(chǔ)氣庫(kù)市場(chǎng)化模式也需要一個(gè)摸索過程，各方應(yīng)共同發(fā)力，推動(dòng)國(guó)家、地方、企業(yè)、外資共建儲(chǔ)氣庫(kù)，確保調(diào)峰保供和戰(zhàn)略儲(chǔ)備中長(zhǎng)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。允許和鼓勵(lì)各類投資主體組建新的儲(chǔ)運(yùn)公司，從事儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站、管網(wǎng)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)儲(chǔ)運(yùn)、管網(wǎng)建設(shè)的支持力度，將部分儲(chǔ)氣庫(kù)、管網(wǎng)項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，由政府與企業(yè)合作建設(shè)。盡快新上、擴(kuò)建一批沿海LNG接收站設(shè)施，沿海地區(qū)短期內(nèi)可以通過LNG接收站增罐快速提高儲(chǔ)氣調(diào)峰能力。建議將LNG接收儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施建設(shè)核準(zhǔn)制改為省級(jí)政府備案制，簡(jiǎn)化審批程序。

第五，加快儲(chǔ)氣庫(kù)選址勘測(cè)。要加大科研力度，進(jìn)行新一輪儲(chǔ)氣庫(kù)重新評(píng)價(jià)，開展復(fù)雜類型儲(chǔ)氣庫(kù)建庫(kù)技術(shù)攻關(guān)。對(duì)于過去沒有評(píng)價(jià)的地質(zhì)條件，重新評(píng)價(jià)后要篩選出一部分繼續(xù)評(píng)價(jià)，通過優(yōu)選加大選址力度。下一步，西部要以油氣藏、東部以油氣藏與含水層、南方以鹽穴與含水層為主開展儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)。未來將形成以西部天然氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主、中部天然氣調(diào)峰樞紐、東部消費(fèi)市場(chǎng)區(qū)域調(diào)峰中心的儲(chǔ)氣庫(kù)調(diào)峰大格局。儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構(gòu)建以地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站為主，重點(diǎn)地區(qū)的LNG（CNG）應(yīng)急儲(chǔ)氣為輔助，可中斷用戶、管網(wǎng)管存等手段作為補(bǔ)充，管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐的多層次儲(chǔ)氣調(diào)峰體系。

（作者單位：國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部）