破冰居民氣價(jià)：氣價(jià)補(bǔ)貼是殺貧濟(jì)富 要改就是現(xiàn)在

“氣荒”像一面鏡子，照出了一份清晰的天然氣行業(yè)問(wèn)題清單。

然而，問(wèn)題全面暴露后，一個(gè)無(wú)法回避的追問(wèn)擺在了眼前：在天然氣領(lǐng)域諸多亟待改革的事項(xiàng)中，合理、可行的改革步驟是什么？

4月26日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見(jiàn)》的通知。這一儲(chǔ)氣、調(diào)峰領(lǐng)域的重磅政策，是貫徹落實(shí)油氣體制改革總體方案（《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》）的第一個(gè)配套文件，也是意圖制度化緩解“氣荒”的最新政策成果。

儲(chǔ)氣調(diào)峰改革破局后，居民與非居民氣價(jià)并軌會(huì)是下一個(gè)突破口嗎？油價(jià)已回歸上升通道，改革決策者能否把握住轉(zhuǎn)瞬即逝的并軌時(shí)機(jī)，一舉打破天然氣價(jià)格“雙軌制”的最后堅(jiān)冰？

這將取決于最高決策層對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的優(yōu)先性排序，和對(duì)能源領(lǐng)域“科學(xué)保民生”的認(rèn)識(shí)。

01

氣量之爭(zhēng)：限供VS轉(zhuǎn)賣

2017年11月下旬，北方大部分區(qū)域的供暖季才剛剛開(kāi)始，緊張氣氛就達(dá)到了高潮。增產(chǎn)有限、需求超預(yù)期、LNG接收站滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，此時(shí)又遭遇占中國(guó)進(jìn)口天然氣40%的中亞天然氣大幅減量。

面對(duì)這一情形，中石油啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)始?jí)簻p供給下游的天然氣量。身為中亞天然氣的進(jìn)口方和中國(guó)70%消費(fèi)氣量的供給商，中石油壓減供給只是常規(guī)動(dòng)作，應(yīng)對(duì)“氣荒”也并非第一次。

只是這一次，“氣荒”引發(fā)的“心慌”前所未有——不止工商業(yè)，居民用氣也一度供應(yīng)緊張。關(guān)于居民用氣緊張的原因，上下游各執(zhí)一詞。

“城市燃?xì)饨璞Ｃ裼弥?，左手低價(jià)拿氣，右手高價(jià)轉(zhuǎn)賣。”上游企業(yè)如是說(shuō)。

“上游的氣量向直供用戶傾斜，出售給下游的居民氣量不足。”城市燃?xì)馊缡钦f(shuō)。

長(zhǎng)期以來(lái)，上下游之間在多個(gè)問(wèn)題上意見(jiàn)相左，其中最突出的莫過(guò)于管輸費(fèi)之辯——為何30公里的城市中壓管線管輸費(fèi)，比3000公里的西氣東輸高壓管線管輸費(fèi)還高？

盡管有分歧，雙方依然能在現(xiàn)行市場(chǎng)環(huán)境和價(jià)格機(jī)制下形成妥協(xié)。而現(xiàn)在，這一微弱平衡已被打破。在保供最為緊張的時(shí)刻，爭(zhēng)議也到了白熱化的程度。到底是限供，還是轉(zhuǎn)賣？

事實(shí)上，上下游有關(guān)居民氣量的爭(zhēng)執(zhí)由來(lái)已久。

eo了解到，中石油曾于2013年、2015年兩次聘請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)的用氣結(jié)構(gòu)、民用氣數(shù)量做過(guò)審核。

供氣商發(fā)起居民氣量審核的兩個(gè)年份，也正是天然氣門站價(jià)格調(diào)整之年。2013年調(diào)價(jià)的核心是實(shí)行門站價(jià)格管理，并區(qū)分存、增量氣以實(shí)行不同價(jià)格。2015年4月，通過(guò)增量氣降價(jià)、存量氣提價(jià)的方式，實(shí)現(xiàn)了存、增量同價(jià)。2015年11月的氣價(jià)調(diào)整則是非居民門站價(jià)格直降0.7元/立方米。

這一由中石油發(fā)起、城市燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)予以配合的氣量審核，依據(jù)的是2013年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕1246號(hào)）。這一文件中涉及居民氣價(jià)的條款中，對(duì)用氣結(jié)構(gòu)、用氣數(shù)量的爭(zhēng)議解決也有規(guī)定。

不過(guò)，在有審核依據(jù)且已審核完畢的情況下，相關(guān)結(jié)果并未公開(kāi)，而價(jià)格監(jiān)管部門也未針對(duì)居民氣量的爭(zhēng)議做過(guò)專門調(diào)查。這一現(xiàn)狀，讓上下游兩方的說(shuō)法都缺乏證據(jù)支持。

“到底是限供還是轉(zhuǎn)賣，外界無(wú)從知曉。”一位天然氣行業(yè)人士表示，“問(wèn)題的根源在于居民與非居民用氣價(jià)差形成了一個(gè)套利空間，而且雙方都有套利可能，最可行的做法是把居民氣價(jià)調(diào)整到合理位置，現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急是縮小價(jià)差。

02

價(jià)差之痛：低價(jià)優(yōu)先違背價(jià)值規(guī)律

2010年以來(lái)，大部分省份居民門站氣價(jià)一直未作調(diào)整，價(jià)格水平明顯偏低。

根據(jù)eo的 梳理，從全國(guó)29個(gè)已通管道天然氣且執(zhí)行門站氣價(jià)管理的省區(qū)來(lái)看，居民用氣門站平均價(jià)格在1.4元/立方米左右。這一價(jià)格，與1.7元/立方米左右的非居民用氣門站平均價(jià)格相比，低了0.3元/立方米左右，甚至比國(guó)產(chǎn)氣供應(yīng)成本還低，更不用說(shuō)與進(jìn)口氣比。

“不能忽視價(jià)格形成機(jī)制中，價(jià)格失靈和不同能源品種價(jià)格失配而導(dǎo)致的能源行業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)鄭新業(yè)指出。

于2012年底開(kāi)始施行的《天然氣利用政策》（修訂版）中，天然氣用戶被明確分為優(yōu)先、允許、限制和禁止四類。其中，城鎮(zhèn)居民的生活用氣和集中供暖用氣兩項(xiàng)，在保供序列中處于優(yōu)先級(jí)別。

這一“民生優(yōu)先”的原則，也體現(xiàn)在供氣商的優(yōu)先保障體系中：居民>非盈利性公福（學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院）>商業(yè)公福>不可中斷工業(yè)用戶>CNG加氣站>熱電廠>城市小工業(yè)>大工業(yè)>化肥>化工>調(diào)峰電廠>LNG液化工廠。

優(yōu)先保供級(jí)別最高的居民用戶，氣價(jià)最低。這一違背價(jià)值規(guī)律的定價(jià)機(jī)制，正是供氣商缺乏供應(yīng)積極性、城市燃?xì)馊狈ΡＵ戏e極性的根源。

而隨著天然氣消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，特別是以大氣污染防治為代表的環(huán)境治理持續(xù)發(fā)力，“氣荒”常態(tài)化的預(yù)期下，不改革，價(jià)差矛盾會(huì)更為劇烈。

以本輪氣荒“重災(zāi)區(qū)”河北為例，居民用氣門站價(jià)格為1.5元/立方米，非居民用氣門站價(jià)格為1.88元/立方米，價(jià)差0.38元/立方米。按照天然氣價(jià)格政策，冬季非居民用氣門站價(jià)格可上浮20%，一般上游企業(yè)都會(huì)用滿最大漲幅，這時(shí)非居民用氣價(jià)格可漲至2.26元/立方米，與居民用氣價(jià)差擴(kuò)大到0.76元/立方米。

假設(shè)河北某燃?xì)夤九c中石油簽訂的天然氣購(gòu)銷合同年量為12億立方米，按照雙方約定的居民用氣比例和居民全年日均氣量120萬(wàn)計(jì)算，全年居民用氣量有4.38億立方米，這些氣量均享受1.5元/立方米的低價(jià)。如果該燃?xì)夤?ldquo;煤改氣”用戶增加了15萬(wàn)戶，則意味著采暖季一天新增225萬(wàn)立方米用氣，當(dāng)年增量就會(huì)增至1.01億立方米，采暖季增量2.7億立方米。要滿足如此大量的居民用氣增量，燃?xì)夤颈仨氂酶邇r(jià)每日購(gòu)買非居民氣量383萬(wàn)立方米填補(bǔ)缺口。

“‘煤改氣’強(qiáng)制推行帶來(lái)的新增天然氣需求，既缺乏自身的價(jià)格彈性，也缺乏與其他能源的替代彈性，氣價(jià)機(jī)制不健全是導(dǎo)致居民用氣保障難度大的重要因素。”鄭新業(yè)表示。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)使用天然氣的人口約有3億多，另有約1.3億人在使用液化石油氣（LPG）。“煤改氣”除了增加民用氣量以外，相當(dāng)于事實(shí)上擴(kuò)展了天然氣服務(wù)范疇，將天然氣消費(fèi)從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到了農(nóng)村。

“跟電力比，天然氣不算普遍服務(wù)，這也是用戶端稱天然氣為‘城鎮(zhèn)’燃?xì)獾脑颉?rdquo;一位燃?xì)庑袠I(yè)人士認(rèn)為，“煤改氣”持續(xù)改造帶來(lái)的增量，不僅會(huì)加大居民享受低價(jià)帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題擴(kuò)大化，最糟糕的局面是導(dǎo)致改革喪失時(shí)機(jī)。

“氣價(jià)并軌，要改就現(xiàn)在改，否則舊問(wèn)題沒(méi)解決，（煤改氣帶來(lái)的）新麻煩又來(lái)了。”

03

調(diào)價(jià)時(shí)機(jī)：地方降價(jià)訴求、國(guó)際油價(jià)上漲拉動(dòng)

不止“煤改氣”，地方訴求、油價(jià)上漲，正不斷形成合力，催促著居民氣價(jià)盡快上調(diào)，以把握時(shí)機(jī)。

經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，在降低工商業(yè)用戶用能成本的訴求之下，地方對(duì)氣價(jià)并軌的需求開(kāi)始凸顯。

“居民氣價(jià)調(diào)整的滯后，實(shí)際上影響了地方降低工商業(yè)氣價(jià)以支持地方經(jīng)濟(jì)的空間。”一位燃?xì)庑袠I(yè)人士解釋說(shuō)。

2011年底，天然氣價(jià)格改革啟動(dòng)后，廣東、廣西、云南、貴州、福建等新通管道天然氣的省份，居民與非居民用氣門站價(jià)格已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了銜接。其中，廣東是居民和非居民同價(jià)，2.08元/立方米，云南是居民氣價(jià)僅比非居民氣價(jià)低0.02元/立方米，價(jià)差十分微小；廣西、貴州則不同，其居民用氣高出非居民用氣。

實(shí)際上，居民氣價(jià)高、非居民氣價(jià)低，在成熟市場(chǎng)國(guó)家比較常見(jiàn)。以美國(guó)為例，美國(guó)2016年居民氣價(jià)為10.05美元/千立方英尺（約2.26元/立方米），而商業(yè)、工業(yè)氣價(jià)均低于居民，分別為7.28美元/千立方英尺（約1.7元/立方米）和3.52美元/千立方英尺（0.79元/立方米）。

盡管各省情況不一，但在已有5省區(qū)氣價(jià)并軌的情況下，其他省區(qū)的氣價(jià)并軌也已提上日程。這就要求肩負(fù)門站價(jià)格管理職責(zé)的國(guó)家主管部門，和更高層的決策者，仔細(xì)掂量地方訴求，解決省際不公的問(wèn)題。

過(guò)去數(shù)年的天然氣價(jià)格改革經(jīng)驗(yàn)表明，改革須順勢(shì)而為才能事半功倍。

與電力不同，中國(guó)天然氣對(duì)外依存度快速提高，已接近40%，與國(guó)際市場(chǎng)緊密相連且與國(guó)際油價(jià)掛鉤。2013年是天然氣價(jià)格改革的一個(gè)重要年份，通過(guò)上調(diào)存量氣價(jià)格，同時(shí)增量氣與替代能源價(jià)格掛鉤的方式，縮小了增、存量之間的價(jià)格差。而這一調(diào)整的合理性，正是建立在2009年~2013年的油價(jià)上升期之上。期間，國(guó)際原油價(jià)格從62美元/桶一路飆升到了98美元/桶。

不過(guò)，國(guó)際油價(jià)從2014年開(kāi)始又進(jìn)入下跌周期。而于2013年剛剛推出的存量氣價(jià)調(diào)整，此時(shí)已進(jìn)入執(zhí)行期。不少天然氣行業(yè)人士對(duì)此頗有微詞，認(rèn)為油價(jià)下跌卻上調(diào)存量，是逆市場(chǎng)行為。

以行政手段調(diào)價(jià)，如何把握最佳時(shí)機(jī)往往是難點(diǎn)所在。這一難題，也正是促成能源價(jià)格市場(chǎng)化改革的驅(qū)動(dòng)因素之一。

如今，度過(guò)了低迷期的油價(jià)重回上升通道。

布倫特原油月平均價(jià)格已經(jīng)連續(xù)上漲了7個(gè)月，并在1月11日，出現(xiàn)了自2014年12月以來(lái)現(xiàn)貨價(jià)格首次上漲至70美元/桶以上的情況。5月1日，WTI原油價(jià)格為67.25美元/桶，盡管比前一周略降，仍比2017年漲了18.41美元。根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）的預(yù)測(cè)，2018年和2019年，原油價(jià)格還會(huì)繼續(xù)上漲，超過(guò)2017年的水平。

這一次，居民氣價(jià)上調(diào)能否實(shí)現(xiàn)順勢(shì)而為？

04

補(bǔ)貼真相：氣價(jià)補(bǔ)貼是“殺貧濟(jì)富”

供氣商與城燃的紛爭(zhēng)屬于行業(yè)問(wèn)題。然而，居民享受的低氣價(jià)，并沒(méi)能讓自身獲益。這一事實(shí)，正在動(dòng)搖居民低價(jià)的根基。

價(jià)差的存在，相當(dāng)于居民用戶享受了補(bǔ)貼——盡管階梯居民氣價(jià)已在全國(guó)普遍實(shí)行，價(jià)差導(dǎo)致的“暗補(bǔ)”，不僅不能較好地區(qū)分高、低收入群體，還造成了“殺貧濟(jì)富”的結(jié)果。

根據(jù)鄭新業(yè)的研究，電力和管道天然氣的人均消費(fèi)量與收入水平呈正相關(guān)，即高收入人群在能源上的消費(fèi)是高于低收入人群的。這意味著，收入越低的人，實(shí)際上從能源消費(fèi)中獲取的補(bǔ)貼越少，而高收入階層則享受了更多補(bǔ)貼。

此外，承受了較高氣價(jià)的企業(yè)，還會(huì)將自身增加的燃料成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，即所謂的羊毛出在羊身上。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Miller的研究，企業(yè)承擔(dān)的11%的成本會(huì)被16%的收益所彌補(bǔ)。

因此，在居民與非居民的價(jià)差關(guān)系中，看似居民占了便宜，實(shí)則是雙輸?shù)慕Y(jié)果。價(jià)差的存在，加劇了能源領(lǐng)域的社會(huì)不公，這一結(jié)果實(shí)際上與“保民生”的政策初衷背道而馳。

盡管道理很清楚，由于居民氣價(jià)涉及千家萬(wàn)戶敏感度高，對(duì)它的調(diào)整一貫秉持審慎原則。

這也是為何近幾年來(lái)，占天然氣消費(fèi)總量80%以上的非居民門站氣價(jià)已經(jīng)理順，由市場(chǎng)主導(dǎo)形成，而氣量不到20%的居民用氣價(jià)格，則仍主要由政府定價(jià)且多年不做調(diào)整。

如今，居民用氣價(jià)格，已經(jīng)成了天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革遺留的一條“尾巴”。

按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕28號(hào)）的要求，2017年底要基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格。

而在2011年公布的天然氣價(jià)格改革中，氣價(jià)改革的目標(biāo)已明確為，全面放開(kāi)天然氣氣源和銷售價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配價(jià)格，即“放開(kāi)兩頭，管住中間”。

05

調(diào)價(jià)可行性：小幅上漲，精準(zhǔn)補(bǔ)貼

通過(guò)提高居民門站氣價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)氣價(jià)并軌，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是，居民的氣價(jià)承受能力如何。這將直接關(guān)系到漲價(jià)的可行性，即能否在“保民生”的重大拷問(wèn)前過(guò)關(guān)。

目前，各方達(dá)成共識(shí)的一點(diǎn)是，居民氣價(jià)小幅上調(diào)，對(duì)居民生活的影響較小。而這一共識(shí)，基于眾多的研究和證據(jù)。

根據(jù)中國(guó)城市（鎮(zhèn)）生活與價(jià)格年鑒（2012），能源支出在城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出中的比重較低，用電支出僅占居民消費(fèi)支出的2.53%，用氣支出占城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出更是不到1%。此外，如果按照0.3元/立方米的漲幅，對(duì)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）的影響也非常有限，特別是考慮到調(diào)價(jià)周期一般有數(shù)月甚至更久，再加上調(diào)價(jià)是個(gè)逐步過(guò)程，并不需要一次用滿0.3元/立方米的調(diào)價(jià)幅度，對(duì)居民生活支出的影響就更為輕微。

中國(guó)石油大學(xué)教授殷建平曾以北京為樣本，做過(guò)基于能源比價(jià)的天然氣用戶價(jià)格承受能力研究。

根據(jù)殷建平團(tuán)隊(duì)的測(cè)算，從不同能源的比價(jià)來(lái)看，北京天然氣價(jià)格除了高于煤炭?jī)r(jià)格以外，和其他能源價(jià)格相比都處在低位。此外，分不同天然氣用戶來(lái)看，包括居民用戶在內(nèi)的城市燃?xì)庥脩?，?duì)天然氣的價(jià)格承受力處在最強(qiáng)的一檔。

具體到居民氣價(jià)調(diào)整上，如果居民用氣價(jià)格提升0.3元/立方米，按每戶家庭平均每月用20立方米天然氣算，每戶家庭每月增加的支出只有6元左右。實(shí)際提價(jià)后疏導(dǎo)價(jià)格時(shí)，落在銷售氣價(jià)上的漲價(jià)幅度還可能更低。

這是因?yàn)?，廣東、廣西、云南、貴州、福建5省區(qū)的門站氣價(jià)已先行理順，不需要再提價(jià)，海南、江西兩省價(jià)差微弱，調(diào)價(jià)帶來(lái)的影響也相應(yīng)較小。

盡管對(duì)居民用氣承受能力有共識(shí)，上調(diào)居民氣價(jià)實(shí)現(xiàn)并軌是否是當(dāng)下的最好選擇，依然存在爭(zhēng)議。

“在全國(guó)已經(jīng)普遍實(shí)行階梯氣價(jià)的情況下，再漲居民氣價(jià)，可能會(huì)有阻力，不如補(bǔ)貼工業(yè)氣價(jià)。”一位天然氣行業(yè)人士表達(dá)了不同看法。

殷建平對(duì)這一觀點(diǎn)并不認(rèn)同。在他看來(lái)，現(xiàn)行的階梯氣價(jià)中，覆蓋了80%以上居民用戶的第一檔消費(fèi)氣量過(guò)大，并沒(méi)有從根本上解決居民用氣價(jià)格過(guò)低的本質(zhì)問(wèn)題。而與調(diào)高居民用氣價(jià)格相比，再補(bǔ)貼工業(yè)用戶的操作不太可行。

鄭新業(yè)認(rèn)為，“保民生”需要“還原能源的商品屬性”。相比于繼續(xù)為工商業(yè)用戶的氣價(jià)提供補(bǔ)貼，鄭新業(yè)建議，可由國(guó)家價(jià)格主管部門聯(lián)合財(cái)政部、民政部，根據(jù)民政部門掌握的低收入群體情況，通過(guò)財(cái)政定向補(bǔ)貼的方式，解決這部分人的新增用能支出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域的“精準(zhǔn)扶貧”。

“這樣一來(lái)，中高收入群體的氣價(jià)就實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，低收入群體也有了保障，再考慮天然氣全行業(yè)的市場(chǎng)化就有了基礎(chǔ)。”

事實(shí)上，由于需要定向補(bǔ)貼的只有低收入群體，這也意味著，真正需要財(cái)政出資的數(shù)額，會(huì)比114億左右的價(jià)差總額低很多。

不過(guò)，還有待確認(rèn)的是，雖然需補(bǔ)貼的財(cái)政支出不高，但究竟是中央還是地方財(cái)政來(lái)補(bǔ)貼，則因觸及到了中國(guó)財(cái)稅體制的核心問(wèn)題而顯得沒(méi)那么簡(jiǎn)單。

按道理，由于調(diào)整的是門站環(huán)節(jié)的居民氣價(jià)，上漲的收益由供氣商享有，而上游的“三桶油”均為央企，理應(yīng)中央財(cái)政出面。但細(xì)究起來(lái)，由于我國(guó)的稅制，114億的上調(diào)氣價(jià)總額中，含有很高比例的稅金，這就又要細(xì)分稅種——按照資源稅由地方財(cái)政100%享有，增值稅、所得稅則分別按比例由中央與地方分賬之后，確定由哪一級(jí)財(cái)政出面，定向補(bǔ)貼用能困難人群。特別是居民用氣終端銷售價(jià)格，事權(quán)是地方的，通常由地方負(fù)主體責(zé)任，中央和地方怎樣各司其職，也需要考慮周全。

最終，能否邁出并軌一步，主要取決于高層意志，和對(duì)能源領(lǐng)域“科學(xué)保民生”的認(rèn)識(shí)。

居民、非居民門站氣價(jià)并軌支出估算

居民、非居民門站氣價(jià)并軌支出=全國(guó)天然氣消費(fèi)量×居民氣量比例×價(jià)差

并軌支出=2373億立方米×16%×0.3元/立方米≈114億元左右

注：2373億立方米為2017年全國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量，16%為居民氣量平均占比，0.3元為全國(guó)門站氣價(jià)平均價(jià)差（居民門站氣價(jià)1.4元/立方米，非居民門站氣價(jià)1.7元/立方米）

06

如何調(diào)價(jià)：調(diào)門站而非銷售價(jià)格

明確了并軌可行后，如何實(shí)現(xiàn)調(diào)價(jià)？

據(jù)了解，業(yè)內(nèi)目前討論較多、已有共識(shí)的，是調(diào)整居民用氣門站價(jià)格，而非銷售價(jià)格。

這一設(shè)想，是從我國(guó)天然氣價(jià)格實(shí)行分級(jí)管理的實(shí)際出發(fā)的。

門站價(jià)格由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)制定、調(diào)整，而銷售價(jià)格則由地方政府管理。其中，省級(jí)天然氣管網(wǎng)供城市燃?xì)馄髽I(yè)和燃?xì)怆姀S的銷售價(jià)格，由省物價(jià)局部門制定，市、縣轄區(qū)內(nèi)管道燃?xì)馀錃鈨r(jià)格和銷售價(jià)格，則由市、縣政府授權(quán)的價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)制定。

“如果國(guó)家層面理順居民用氣的門站價(jià)格，至少有兩大好處。”一位燃?xì)庑袠I(yè)資深人士認(rèn)為，首先是對(duì)居民用戶而言，門站價(jià)格類似于批發(fā)價(jià)，批發(fā)先理順，零售調(diào)整才有基礎(chǔ)；其次，這樣做也給地方留下了更多自主空間，便于分散決策，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，降低調(diào)價(jià)帶來(lái)的可能影響。

“地方的調(diào)價(jià)幅度，可以在參考門站氣價(jià)調(diào)整幅度的前提下，自行與相關(guān)企業(yè)協(xié)商。”上述人士建議。

由于居民生活用氣階梯價(jià)格制度已全面推行，居民銷售氣價(jià)的調(diào)整必然涉及到與居民階梯氣價(jià)制度的銜接。

“鑒于80%的居民家庭屬于一檔氣用戶， 可以考慮一檔氣盡量少提價(jià)，二、三檔調(diào)整幅度稍大。”上述人士解釋道，“這樣既延續(xù)了階梯氣價(jià)公平用氣的原則，也能減少調(diào)價(jià)可能帶來(lái)的影響。”

逐步縮小價(jià)差、降低交叉補(bǔ)貼之后，天然氣價(jià)格改革的下一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)——配氣成本核定，就有了基礎(chǔ)。

07

交叉補(bǔ)貼：厘清成本

在能源價(jià)格改革領(lǐng)域，價(jià)格差、補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼等概念，經(jīng)常出現(xiàn)混用和偷換的情況。

事實(shí)上，價(jià)差不等于交叉補(bǔ)貼，交叉補(bǔ)貼是一個(gè)直接與成本關(guān)聯(lián)的概念。而分清價(jià)差和交叉補(bǔ)貼，是認(rèn)清居民配氣成本的分?jǐn)傊匾缘年P(guān)鍵。

交叉補(bǔ)貼（cross subsidization）是經(jīng)濟(jì)學(xué)里所說(shuō)的價(jià)格歧視（price discrimination）的一種。曼昆在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中，對(duì)價(jià)格歧視的定義是，以不同的價(jià)格把同一種物品賣給不同用戶的做法。在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，價(jià)格歧視是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，所以實(shí)行價(jià)格歧視的企業(yè)，必然具備某種市場(chǎng)力（market power）。

不同于由企業(yè)自行發(fā)起的價(jià)格歧視，天然氣、電力領(lǐng)域的交叉補(bǔ)貼，一定程度上是政府對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行價(jià)格管制的結(jié)果。既然不允許壟斷者隨意定價(jià)，政府就要承擔(dān)定價(jià)職責(zé)。只是，如何給壟斷者定價(jià)，并不像看起來(lái)的那么簡(jiǎn)單。

相對(duì)于上游勘探開(kāi)發(fā)和中游長(zhǎng)輸管網(wǎng)，配氣環(huán)節(jié)的成本幾何，燃?xì)夤局g的差異極大，也沒(méi)有全國(guó)層面上系統(tǒng)的估算，更談不上針對(duì)居民部分的成本計(jì)算。

這個(gè)難題在改革進(jìn)度明顯更快的電價(jià)領(lǐng)域，同樣存在——輸配電價(jià)目前核定的依然是平均成本，并未將其中居民應(yīng)分擔(dān)成本單列計(jì)算。

不過(guò)，從天然氣價(jià)格改革的既定時(shí)間表和實(shí)際進(jìn)度來(lái)看，配氣環(huán)節(jié)的成本厘清和交叉補(bǔ)貼的解決，有望在2018年破冰。

2017年下半年開(kāi)始，天然氣價(jià)格主管部門開(kāi)始設(shè)計(jì)配氣環(huán)節(jié)的成本分?jǐn)倷C(jī)制，即非居民與居民用戶對(duì)配氣的成本貢獻(xiàn)。

根據(jù)2017年已下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，配氣環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管的目標(biāo)，就是要地方價(jià)格主管部門“厘清供氣環(huán)節(jié)，核定獨(dú)立的配氣價(jià)格”。而合理分?jǐn)偝杀?，則是制定區(qū)分用戶類別的配氣價(jià)格的基礎(chǔ)。

在這份指導(dǎo)意見(jiàn)中，國(guó)家價(jià)格主管部門給省級(jí)制定配氣價(jià)格管理和定價(jià)成本監(jiān)審規(guī)則的時(shí)限，是2018年6月底前。這意味著，待2018年年底實(shí)施配氣環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審、核定配氣價(jià)格時(shí)，新的分?jǐn)倷C(jī)制將被具體應(yīng)用。

08

成本分?jǐn)偅阂杂脩魯?shù)量、占用管網(wǎng)資源情況分?jǐn)?/p>

在新的配氣成本分?jǐn)傇O(shè)計(jì)中，人工、資產(chǎn)和折舊三大最重要的成本要素，將被重新安排。

從合理性看，人工成本應(yīng)按照用戶數(shù)量而非用氣量來(lái)分?jǐn)偝杀尽ＹY產(chǎn)和折舊，則按照用戶占用的管網(wǎng)資源進(jìn)行分?jǐn)偂＿@樣做的目的，是客觀、清晰地反映以往隱藏在配氣成本中的居民部分。

從全國(guó)來(lái)看，以居民氣價(jià)結(jié)算的天然氣消費(fèi)量，約占全國(guó)天然氣總消費(fèi)量的16%（約370億立方米）。算總賬的話，如果按照氣量分?jǐn)偱錃獬杀?，非居民用戶的成本分?jǐn)傔h(yuǎn)高于居民用戶?？墒窃谌?xì)夤镜倪\(yùn)營(yíng)中，完全只以氣量分?jǐn)偝杀镜淖龇ú⒉环蠈?shí)際。

“用戶端投入，是城市燃?xì)獾男袠I(yè)痛點(diǎn)。”燃?xì)夤举Y深從業(yè)者文軍表示。

以省級(jí)管網(wǎng)公司和城市燃?xì)馄髽I(yè)的比較為例：假定都是百億立方米的供氣規(guī)模，省網(wǎng)需要管理的用戶不到100個(gè)，而中大型城市的燃?xì)馄髽I(yè)面對(duì)的用戶群體，是上萬(wàn)個(gè)工商用戶和以百萬(wàn)計(jì)的居民用戶。

盡管居民用氣量小，卻占用了更多的人力成本。現(xiàn)實(shí)中，不僅巡檢、維修、抄表等一線人員要直面用戶，燃?xì)夤镜姆且痪€人員，也要負(fù)責(zé)維護(hù)一定數(shù)量的客戶。

“這個(gè)行業(yè)里幾千甚至上萬(wàn)人規(guī)模的城市管道燃?xì)馄髽I(yè)太多了，其中30%-50%的人力資源都用在了用戶開(kāi)發(fā)和管理上”。

未來(lái)，按照用戶數(shù)量而非氣量分?jǐn)側(cè)斯こ杀荆用衽錃獬杀緦⒚黠@增加，這更符合實(shí)際情況。

用戶數(shù)量之外，用戶占用管網(wǎng)資源的情況也應(yīng)當(dāng)被引入成本分?jǐn)傊小６芫W(wǎng)資源則與管網(wǎng)的壓力等級(jí)直接相關(guān)。一般而言，非居民用戶處在天然氣管網(wǎng)的較高壓力等級(jí)上，而居民用戶則在最低的壓力等級(jí)上。這一用戶與壓力等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，與電力類似。

假定一個(gè)燃?xì)夤局挥懈邏?、低壓兩個(gè)管線壓力級(jí)別，高低壓資產(chǎn)各占一半。再假定這家燃?xì)夤局挥腥細(xì)怆姀S和居民兩個(gè)客戶，氣量也是各占50%。由于燃?xì)怆姀S通常處在高壓等級(jí)上，只需要按照氣量分?jǐn)偢邏旱燃?jí)上的資產(chǎn)和折舊，即高壓部分的50%，而居民用戶由于處在低壓等級(jí)上，基于氣流從高壓流向低壓的原理，居民用戶實(shí)際上同時(shí)使用了高、低兩個(gè)氣壓等級(jí)的管線設(shè)施，因此不僅要和燃?xì)怆姀S一起分?jǐn)偢邏撼杀?，還要分?jǐn)偟蛪撼杀镜娜俊?/p>

在這個(gè)假設(shè)中的極端例子中，居民實(shí)際上分?jǐn)偭?/4的配氣成本。在實(shí)際中，燃?xì)夤静煌愋陀脩舻臄?shù)量、氣量占比差異較大，會(huì)產(chǎn)生不同的配氣成本分?jǐn)偨Y(jié)果。

“現(xiàn)行的按照氣量平均分?jǐn)偟淖龇ǎ瑢?shí)際上導(dǎo)致非居民用戶多分擔(dān)了居民用戶的成本。”多位燃?xì)庑袠I(yè)財(cái)務(wù)人士表示，“價(jià)差并不能界定為交叉補(bǔ)貼，非居民承擔(dān)了超額的配氣成本，這才是交叉補(bǔ)貼。”

價(jià)差并軌，厘清配氣成本，居民與非居民的合理分?jǐn)偝杀尽６紤?yīng)按照改革步驟，逐步實(shí)施，逐步理順。

“只有走出氣價(jià)并軌的第一步，更符合能源商品屬性的兩部制氣價(jià)才有可能，”一位天然氣政策研究人士表示，“要改，就是現(xiàn)在。”