中國緣何重啟煤炭進(jìn)口“限制令”？

進(jìn)入2018年4月中旬，秦皇島5500大卡動力煤現(xiàn)貨交易價格約在593元每噸左右。過去半個月以來，煤炭價格呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。

與此同時，來自海關(guān)總署的數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入2018年，中國進(jìn)口煤炭規(guī)模同比增長明顯：2018年2月份，中國進(jìn)口動力煤（包含煙煤和次煙煤，但不包括褐煤）949萬噸，同比增長46.45%，進(jìn)口額達(dá)8.21億美元。2018年1-2月累計進(jìn)口動力煤2123萬噸，同比增長32.19%，累計金額17.75億美元。2018年2月份進(jìn)口褐煤793萬噸，同比增長57.03%，進(jìn)口金額4.24億美元。2018年1-2月累計進(jìn)口褐煤1813萬噸，同比增長49.46%，總金額9.59億美元。

在這些進(jìn)口煤炭中，主要應(yīng)用地區(qū)為中國東南地區(qū)省份，而東南沿海的港口（包含一類、二類港口）則為主要的進(jìn)口通道。

也是在同期，市場傳聞新一輪進(jìn)口煤炭限制令再次啟動。4月12日，經(jīng)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者多方確認(rèn)，二類口岸的煤炭進(jìn)口限制措施已經(jīng)在福建、廣東、浙江等沿海主要煤炭進(jìn)口省份實施。

根據(jù)中國煤炭資源網(wǎng)價格中心主任曾浩的回憶，這是國家繼2017年首次使用這種限制措施以來再次使用這一措施。2017年7月，中國二類口岸開始限制煤炭進(jìn)口業(yè)務(wù)，這一限制措施一直延續(xù)到2017年底，此后伴隨著動力煤供應(yīng)緊張而陸續(xù)解除，并最終在2018年2月完全解除限制。

“去年下半年以來，進(jìn)口量一直沒有朝著預(yù)期的方向去發(fā)展，加之冬季動力煤緊缺，海關(guān)對于進(jìn)口煤的限制在今年的一季度放松了下來。從數(shù)據(jù)上看，一季度進(jìn)口同比增幅比較大，因此主管部門在尋找一個合適的時機，對進(jìn)口煤進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤?rdquo;曾浩分析說，“現(xiàn)在煤炭價格處于下跌通道，也直接說明國內(nèi)市場的供應(yīng)充足，從這一點看，是可以去采取這樣的措施了。”

在曾浩以及一位來自上海煤炭交易所的分析師看來，限制進(jìn)口的主要目的在于對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果的保護(hù)。

“限制的原因還是不希望太多的進(jìn)口煤進(jìn)入中國市場，去產(chǎn)能的初衷之一就是改善行業(yè)利潤，如果在去產(chǎn)能的同時，又有大量的進(jìn)口煤放進(jìn)來，那會導(dǎo)致國內(nèi)的產(chǎn)能去掉了，行業(yè)利潤卻沒有起來，同時還丟掉了自己的市場，這不是供給側(cè)改革希望看到的效果。”曾浩說。

前述上海煤炭交易所的分析師向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)介紹，在此之前，對于進(jìn)口煤的限制會比較直接一點，就是關(guān)稅。

在2004年之前中國一直有煤炭進(jìn)口關(guān)稅，彼時是鼓勵出口，出口有退稅，進(jìn)口有關(guān)稅。其后，在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，國內(nèi)供給不足，2004年之后開始逐漸取消出口退稅，改為出口關(guān)稅，同時進(jìn)口關(guān)稅取消。

2014年10月9日，財政部網(wǎng)站公布，經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，煤炭進(jìn)口關(guān)稅恢復(fù)實施。取消無煙煤、煉焦煤、煉焦煤以外的其他煙煤、其他煤、煤球等燃料的零進(jìn)口暫定稅率，對應(yīng)煤種恢復(fù)實施3%-6%的最惠國稅率。

取消煤炭進(jìn)口零關(guān)稅在當(dāng)時被市場解讀為煤炭救市政策之一，即通過提高煤炭進(jìn)口成本，緩解國內(nèi)供需關(guān)系。彼時，根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，煤炭企業(yè)的虧損面已經(jīng)超過了70%以上。

不過，由于與中國簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，屬于東盟國家的印尼依舊享有零關(guān)稅政策。而在我國進(jìn)口煤來源國中，占比最大的兩個國家之一就有印尼。

2015年6月17日，中國與澳大利亞簽署《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》，此前一年，中國從澳大利亞進(jìn)口煤炭9441.5萬噸，占全部進(jìn)口煤的41.56%，是除印尼之外另一家最重要的煤炭進(jìn)口國。

《中澳自由貿(mào)易協(xié)定》于2016年1月1日起執(zhí)行。根據(jù)這一協(xié)定，自協(xié)定生效日起，未制成型的其他煙煤進(jìn)口基礎(chǔ)稅率第一年降至4%，第二年遞減至2%，第三年開始為零關(guān)稅；未制成型的無煙煤、煉焦煙煤、其他煤以及褐煤等貨品從協(xié)定生效日起執(zhí)行零關(guān)稅。因澳洲動力煤在中國基本以“其他煙煤”的名義報關(guān)，這意味著明年澳洲動力煤關(guān)稅將從6%降至4%，并在兩年內(nèi)遞減為零；而煉焦煤關(guān)稅在明年將從3%直接降為零。

兩個最重要國家的進(jìn)口煤沒有關(guān)稅措施，這意味著通過關(guān)稅來調(diào)節(jié)進(jìn)口煤的政策在一定程度上失靈。“本來供給側(cè)改革對進(jìn)口煤的定義就是多停少補，這個還是能預(yù)見的”，上述上海煤炭交易所分析師說，“不過，進(jìn)口禁運都是間歇性以臨時調(diào)令發(fā)布，并不體現(xiàn)在文件上。”

2017年12月，中國北方煤改氣進(jìn)程受挫，加之極端氣候令電煤供應(yīng)一度十分緊張，中國不得不放開對于進(jìn)口的限制。

曾浩向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，即便限制也會有一定的度：“一方面，中國并不希望將進(jìn)口煤完全切斷，因為這樣就缺乏了對國內(nèi)煤的制衡，另一方面，又不希望進(jìn)口煤每年有大幅度增長。通過對二類口岸煤炭進(jìn)口業(yè)務(wù)的限制，基本能夠?qū)⑦M(jìn)口煤的量控制在比較合理的范圍內(nèi)。”

“如果連一類港口也限制，影響到的量就會比較大了。和一類口岸比，通過二類口岸進(jìn)入的國外煤，相對較少，比重不到30%。”曾浩說。

眼下，伴隨用煤淡季的到來，煤價在過去半個月之內(nèi)一直呈現(xiàn)下挫的趨勢，曾浩分析說，如果各地的二類口岸陸續(xù)啟動限制措施，對價格能夠起到一定的支撐，但基于這部分限制的進(jìn)口量相對市場總量來說還是有限，要形成對整個供需格局的“逆轉(zhuǎn)”還是較難。

和曾浩一樣，在來自一些行業(yè)組織近期召開的分析會上，與會人士多對短期內(nèi)的后市持相對保守的態(tài)度。

4月、5月為中國傳統(tǒng)的用煤淡季，進(jìn)入6月下旬，伴隨全國用電高峰的來臨，煤炭市場會相應(yīng)進(jìn)入旺季。曾浩預(yù)計，煤價要形成明顯的改觀，可能要到五月的中旬或下旬，至于價格的拐點究竟在何時到來，則要取決于這個淡季有多淡，以及基于預(yù)期導(dǎo)致的市場情緒發(fā)生轉(zhuǎn)變的時機。