深度｜水電如何利用電力體制改革走出困境？

隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)的到來，我國的電力發(fā)展進入了一個全新的階段。與此同時，2015年3月中共中央國務院又下發(fā)了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，拉開了我國新一輪電改的大幕。新電改著重要解決的是在經(jīng)濟新常態(tài)下電力“市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，節(jié)能高效環(huán)保機組不能充分利用，棄水、棄風、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生，個別地區(qū)窩電和缺電并存”等一系列的電力發(fā)展中的問題。

三年以來在經(jīng)濟新常態(tài)下的電力發(fā)展和體制改革都取得了一系列可喜的成果。我國電力從2014年底全國發(fā)電裝機容量13.6億千瓦，發(fā)電量5.5萬億千瓦時，已經(jīng)上升到了2017年底的裝機17.3億千瓦，發(fā)電量近6.5萬億千瓦時，各項指標穩(wěn)居世界第一。特別是以水電、核電、風電和光伏發(fā)電為主的非化石能源的發(fā)電比重，已經(jīng)有了較大幅的上升，能源結構正在不斷的好轉。

「 一、水電的機遇與挑戰(zhàn) 」

具體到水電來看，新電改以來的變化更是巨大。截止到目前，我國的水電無論是建設水平、規(guī)模都是當之無愧的世界第一。然而，在取得了巨大的成績的同時，水電的發(fā)展也遭遇到了不少新的問題。新電改的前兩年，由于經(jīng)濟增速的放緩，全國的用電增速一度降到了百分之一以下。我國的水電和其他能源發(fā)電一樣，經(jīng)歷了嚴酷的考驗。首先，隨著西南地區(qū)水電裝機的慣性增長，棄水的問題日趨嚴重。其次，由于水電的棄水損失嚴重，一些水電企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難，水電開發(fā)已經(jīng)明顯減速。

2016年我國水電棄水的嚴重程度，已經(jīng)接近損失掉了一個三峽。當時，業(yè)內人士眼看著嚴重的水電棄水十分焦急，但社會上關注點卻往往只知道棄風、棄光，幾乎沒人關注我國更嚴重的可再生能源的損失---棄水問題。為此水電學會曾在組織專家調研的基礎上，給國家有關部門上書反映問題，并得到了中央領導的批示。

因此，在2017年3月的兩會期間，不僅比棄風、棄光更嚴重的棄水問題被首次被寫進政府工作報告，而且，總理還在政府工作報告中正式提出了煤電要去產能的要求。隨后，國家發(fā)改委、能源局已經(jīng)多次組織專門的調研，探討解決棄水問題。并在此基礎上于2017年10月24日，專門發(fā)布了《關于促進西南地區(qū)水電消納的通知》(下稱：1830號文)，針對西南地區(qū)棄水問題作出明確的要求和部署。一時間，解決西南水電消納的問題再次成為業(yè)內關注焦點。

對于我國的水電來說，1830號文的發(fā)布絕對是重大的政策利好。其中既有“加強規(guī)劃統(tǒng)籌，力爭‘十三五’后期不再新增棄水問題”等宏觀要求;也有“加快輸電通道建設;加快龍頭水庫建設”等具體措施;同時還有“調整富余水電消納的價格機制;研究完善跨省跨區(qū)輸配電價機制;制定鼓勵水電消納的節(jié)能綠色低碳政策”等重要的政策承諾。

更令人振奮的是，在1830號文發(fā)布僅僅半個月之后，國家發(fā)改委、能源局又發(fā)布了《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，第一次把解決棄水問題放在了解決可再生能源發(fā)展問題的首位。要求全面地加快推進西南和“三北”地區(qū)可再生能源電力跨省跨區(qū)配置的輸電通道規(guī)劃和建設，優(yōu)先建設以輸送可再生能源為主且受端地區(qū)具有消納市場空間的輸電通道。

這些文件的出臺顯然表明政府部門正在積極想辦法解決《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》新電改文件中，所提到的“棄水、棄風、棄光現(xiàn)象”(三棄問題)。不過，隨后這些文件的具體落實卻并不像人們想象的那么順利。以《關于促進西南地區(qū)水電消納的通知》的1830號文件中明確要求的“開工四川水電外送江西特高壓直流輸電工程”和《解決棄水棄風棄光問題實施方案》的通知中，點名強調的“加快推進四川水電第四回外送輸電通道”的“雅中直流”建設來說，至今還存在著巨大的爭議。通道的建設方四川電網(wǎng)要求盡快落實文件，而通道的落地點江西省，則明確表示無能力接受“雅中直流”的送電，因此，他們一直不同意“雅中直流”開工建設。

「 二、關于水電發(fā)展的典型爭論 」

為此，支持和反對“雅中直流”的雙方還在媒體上各抒己見，爭論激烈?？陀^地說，爭論的雙方似乎都能在新電改的文件中找到理論依據(jù)。建設方可以強調，新電改的文件不僅明確要求減少三棄現(xiàn)象，而且還要求電網(wǎng)企業(yè)“依照規(guī)劃認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度”，沒有可靠的送電通道，電改要求的這些任務怎么可能完成?反對方則認為;“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”是新電改的核心要義，政府部門文件的過多干預，不符合新電改的大方向。

之所以會出現(xiàn)這種多方爭議的局面，是因為電力的改革和發(fā)展是多維度的。通常認為，電力行業(yè)的供電保障(安全)和電源結構以及經(jīng)濟效益之間，存在著一種“不可能三角形”的關系。即：我們永遠不可能在安全、結構和效益三個方面同時獲得最優(yōu)的結果，只能在三方面進行排序性的選擇。一般來說，電力供應的安全問題總是首選項。而電力結構和效益之間的排序，則可能會根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的不同，而發(fā)生一些變化。目前，我們以讓市場化手段配置資源為標志的體制改革，最直接、最有利的作用，往往會體現(xiàn)在效益方面。但是，每一次的電力改革，我們又不能不把保障電力安全和調整能源結構都作為重要的約束條件。

回顧我們2002年開始的電力體制改革，很多人認為沒有改革到位。廠網(wǎng)倒是分開了，但是競價上網(wǎng)等當初的改革目標卻遙遙無期。有人認為這是由于決策層的改革決心不大，推進力度不夠。但是，筆者則認為，最重要的問題是我們的電力體制改革，還不能確保在提高效益的同時，保障電力供應的安全。所以，改不下去，或者說改不徹底，都是必然的結果。這就是由電力體制改革具有的多維性的特點所決定的。

三年前開始的新電改，其實也面臨著同樣的問題。我們的改革方向本來是要“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”，但是，在嚴重的棄水難題無法化解，我國能源結構的調整受到了巨大威脅的情況下，有關政府部門又不得不臨時出臺專門的文件，來加以彌補。

因此，這次由“雅中直流”落地點產生的爭論，決不是個別省份、企業(yè)的利益之爭，而是反映出了我們整個電力行業(yè)改革發(fā)展的一個焦點問題?，F(xiàn)在的中國經(jīng)濟進入了新常態(tài)，電力市場供大于求，供給側的改革勢在必行。在這種情況下，讓本來僅有一點點價格優(yōu)勢的水電，加上上千公里的過網(wǎng)費去和當?shù)氐拿弘姼偁?，無論如何也難獲勝。這次“雅中直流”雖然有了政府文件的鼎力支持，但落實起來還是困難重重，其實背后的最根本原因還是經(jīng)濟效益。所以，事實證明光靠發(fā)文件解決西南水電的外送問題，已經(jīng)難以奏效，最好想辦法用市場機制解決問題。

「 三、用市場手段解決水電發(fā)展的設想 」

如何才能按照新電改“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的精神，把國家能源結構調整的要求，通過市場機制反映出來呢?筆者建議，為了能通過市場的手段讓水電這種清潔的可再生的優(yōu)勢體現(xiàn)出來，我們現(xiàn)在完全可以考慮對燃煤發(fā)電征收碳排放稅(或者說是碳排費，因為目前它還需要專款、專用)，簡稱碳稅方案。只有這樣才有可能在新一輪的電改中，用市場的語言反映出我們調整能源結構的目標，讓我國積極發(fā)展水電的政策得以落實和延續(xù)。

征收碳稅，用經(jīng)濟手段促進能源結構調整是我們電力體制改革的重要舉措。然而，目前征收碳稅的主要障礙是我國的煤電企業(yè)普遍都非常困難。不征收碳稅的情況下煤電都難以盈利，如再額外征稅的話，企業(yè)還怎么生存?不錯，如果僅從每個企業(yè)來看，煤電企業(yè)確實是都掙扎在生存的邊緣，一旦再征收碳稅，基本上就活不下去了。但是，如果從我國煤電行業(yè)的總體上看，則未必如此。因為我國煤電行業(yè)效益低下的主要問題，是產能嚴重過剩造成的。如果，能解決產能過剩，解決煤電機組的平均運行小時過低的難題，現(xiàn)行煤電的電價仍能擔負起碳稅。

粗劣的估算，假定我國目前有10億千瓦的煤電裝機，平均運行小時數(shù)4200。按照0.4元一度電計算，全國燃煤電廠的售電總收入大約是16888億。如果我們根據(jù)能源轉型的要求不再把電力增長空間的留給煤電的話，只要上網(wǎng)的電價保持不變，這個總收入是不會提高的，因為它是由用電市場的規(guī)模所決定的。目前，由于這個總收入，相當于要分配給10億裝機，所以，造成的結果是就大家都吃不飽，而且都很困難。如果我們能封存、停產一部分(假設3億)的煤電機組，只留下7億左右的煤電機組正常生產。這樣可以把煤電機組的平均運行小時數(shù)提高到6000以上。

如此一來，對保持正常生產的煤電廠，大約能比目前提高42%的收入，去掉增加發(fā)電所增加的(按增收的70%計算)燃煤費用，至少應該增加13%左右的純收入。此時，如果我們對這些電廠只加收10%左右的碳排放稅，那么對保持正常運營的煤電企業(yè)來說，由于運行小時數(shù)提高了，實施碳稅后不僅沒有增加任何負擔，反而還會增加一些盈利。

對那些被封存、停產的煤電廠，我們當然也不能不去考慮。解決的辦法是把從那些正常運行的煤電廠收取到的碳排放稅，劃撥過來，維持封存停產電廠的基本需要。這樣從全國來看，煤電行業(yè)的總收入沒有變化，只不過分配的方式變了，不再是平均分給每一個煤電廠，而是只分給一部分保持正常運行的電廠，然后通過征收碳稅的方式，把增收的那部分拿回來，補貼給封存停產的電廠。這樣做的好處是，即完成了對燃煤發(fā)電征收碳稅，又沒有增加整個煤電行業(yè)的實際負擔。更重要的是，它可以起到，用市場的手段抑制住現(xiàn)在各地煤電無序擴張的勢頭。同時實現(xiàn)把社會用電需求的增長空間，完全留給非化石能源的目標。

在具體實施碳稅的過程中，應該首先封存那些新建和在建的煤電廠。因為這些煤電廠，還不存在需要安置大量下崗工人的難題(封存停產它們的代價最低)。然而，如果不采取措施，用不了多久，這些新建的煤電機組就會陸續(xù)加入目前已經(jīng)極為緊張的電力市場，去稀釋所有煤電企業(yè)的利潤，同時也不可避免地要擠占非化石能源的發(fā)展空間。即使對一些老煤電廠，雖然會有不少的富余勞動力需要重新安置，但這也未必都是壞事。我們一方面可以從所收取的碳稅中對下崗轉產的職工進行適當?shù)难a償，同時，轉產了的職工，如果能通過適當?shù)脑倬蜆I(yè)，多少也能再創(chuàng)造出一些額外的收入。這樣，如果從總體上看(假定電力的市場規(guī)模和上網(wǎng)電價都保持不變)，這樣碳稅改革后的結果，整個煤電行業(yè)的總收入，不僅沒有減少，反而會略有增加。

「 四、征收碳稅改革的意義重大 」

以上分析僅僅是對煤電行業(yè)本身的影響。從全局上看，這種碳稅改革對于整個電力行業(yè)的作用就更重要了。一方面它體現(xiàn)出了我國能源革命、電力轉型的大方向，另一方面可以實現(xiàn)把社會電力需求增長的空間，盡可能留給非化石能源。同時還能夠從根本上解決，各地的煤電無序增長、難以控制，西部清潔可再生的水電必須要做到加上過網(wǎng)費之后還要做到比本地的煤電更便宜，才有人肯要的現(xiàn)實難題。

當然，也可能有人會擔心，煤電不發(fā)展了，能否滿足我國未來電力需求的增長?筆者認為，這種擔心暫時還沒有必要。首先，我國的可再生能源水、風、光的增長能力其實都已經(jīng)非常強了，只要政策到位，應該基本上可以滿足我國社會電力需求的增長速度。前幾年的電力發(fā)展曾經(jīng)證明了這一點，只不過這幾年由于電力市場沒有保障，三棄嚴重，各種可再生能源都必須要降速發(fā)展罷了。

目前，我國各種可再生能源發(fā)電的建設能力非常強，如果市場有保障一年增加幾千億度可再生能源的電量，應該沒有問題。其次，我國核電在建規(guī)模上也是比較大的，電力需求的增長，也應該考慮到在建的核電市場空間。除此之外，我們控制煤電的方式，目前主要還是封存、停產，并沒有銷毀，必要時可以根據(jù)需要恢復生產。因此，保障電力供應的安全，在電力產能上完全不存在任何問題。

當前，要在減少煤電裝機的情況下保證電力供應的安全，我們還非常需要加強我國調峰電源的建設。實際上，這是我們電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要方向。我們未來的(以可再生能源為主)能源轉型需要有大量的調峰電源做保障。早做些準備沒有任何壞處。建設足夠的調峰電源(特別是技術成熟的抽水蓄能)，是我國電力行業(yè)的短板之一。

目前，大量產能過剩的煤電機組抑制了我國調峰電源的市場和發(fā)展空間，這非常不利于我國的能源轉型和電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應該盡快補上調峰電源建設不足的短板。有了足夠的調峰電源，現(xiàn)在，我們可以為煤電機組調峰，讓煤電的存量減少，但效率更高、效益更好，為煤電逐步退出歷史舞臺創(chuàng)造條件。將來等煤電陸續(xù)轉型、退出之后，為大量的間歇性的可再生能源調峰提供保障。最近，發(fā)改委能源局也剛剛發(fā)布了加強調峰電源建設的文件，不言而喻，因為這是我們未來能源革命、電力轉型發(fā)展的必要條件。

「 五、碳稅有助于解決水電的矛盾 」

本文所提出的碳稅的設想，對水電的發(fā)展到底能有什么作用?我們可以通過分析當前水電發(fā)展遭遇的典型的事件(雅中直流建設)來體現(xiàn)。具體來看，目前江西省不肯接受“雅中直流”的送電，是完全可以理解的。因為他們已有大量經(jīng)過國家正規(guī)核準的煤電即將陸續(xù)投產。雅中直流建成后的送電，必然要與陸續(xù)投產的煤電發(fā)生市場沖突。如果沒有國家出臺相應的政策，這個矛盾省里自己是很難解決的。

反之，如果國家出臺了煤電碳稅的政策，江西的煤電廠，可以有兩種選擇，一種是繼續(xù)發(fā)電同時繳納碳稅;另一種是封存停產接受必要的經(jīng)濟補償。雅中直流的落地電價，畢竟要比煤電加上碳稅低。江西目前在建的一些煤電，即使建成投產之后，電價也沒有競爭力(因為需要額外征收碳稅)。

相反，如果封存、停止建設一些建設中(包括新建成的)煤電，不僅有了國家的政策依據(jù)，還有經(jīng)濟上的補償。無論是對企業(yè)、還是政府都有可能會選擇后者。也就是說，靠政府文件難以落實的西電東送的難題，完全可能通過“碳稅”這種市場手段來解決。

最近，國家能源局發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》中，也對雅中直流的建設施加了影響。配額要求江西省2018、2020年的可再生能源分別要達到23%和29.5%。這似乎是從另一方面推進江西接受“雅中直流”，肯定會有利于問題的解決。遺憾的是，這個考核辦法，并沒有能解決江西已經(jīng)在建設中的大量煤電廠的出路問題，畢竟這些煤電的建設也是經(jīng)過政府核準的。因此，如能有碳稅的配合，“配額”的落實就更有保障，也更加公平、合理。

「 結語 」

以上是筆者對水電如何利用新一輪的電力體制改革進一步發(fā)展的探討。這里，有必要解釋一下，一篇探討水電出路的文章，為什么很少談到水電本身呢?因為目前我國水電的問題，已經(jīng)不是水電本身所能解決的。例如，國家出臺的專門解決水電棄水的1830號等文件，對水電問題的分析、探討、考慮，決不能說不夠全面、不夠深入吧，但至今仍是爭議不斷、難以落實。

站在電力體制改革的高度看，解決我國水電發(fā)展所面臨的問題，必須要跳出就水電論水電的框框。因為，水電目前所遭遇到的發(fā)展困難，根源來自我國電力產能的嚴重過剩。追根尋源，目前我國電力產能的嚴重過剩，源于我們幾年前就開始了電力轉型的準備(大力發(fā)展各種可再生能源)，但事到臨頭，又遲遲邁不開能源革命、電力轉型的步子(如：開啟煤電逐步退出的進程)。因此，現(xiàn)在我們必須要想辦法發(fā)揮出“市場配置資源的決定性作用”，積極推進電力行業(yè)的供給側改革，利用電力體制改革的契機拉開我國能源革命、電力轉型的大幕。

總之，關于我國水電還要不要發(fā)展、如何發(fā)展的探討，絕不是僅僅要解決某些水電企業(yè)的生存、發(fā)展和效益的問題，而是事關我們國家乃至整個國際社會能源轉型和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。巴黎協(xié)定的各簽署國都已經(jīng)承諾，爭取要在本世紀下半葉就實現(xiàn)凈零碳排放。我們也是巴黎協(xié)定的簽署國，留給我們能源轉型的時間還有多少呢?