增量配電改革再現(xiàn)里程碑

增量配電業(yè)務(wù)是此輪電改的重點(diǎn)，其發(fā)展態(tài)勢(shì)備受社會(huì)關(guān)注。增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，相關(guān)管理細(xì)則也在陸續(xù)發(fā)布，這對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)的規(guī)范管理和健康發(fā)展至關(guān)重要。近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》(發(fā)改能源規(guī)〔2018〕424號(hào))(下稱(chēng)《辦法》)，該文件對(duì)增量配電區(qū)域劃分辦法進(jìn)行了說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)了配電區(qū)域劃分應(yīng)堅(jiān)持公平公正、安全可靠、經(jīng)濟(jì)合理、界限清晰、責(zé)任明確的基本原則，而具體劃分原則應(yīng)參考地理范圍或行政區(qū)域以及國(guó)家能源政策，同時(shí)對(duì)配電區(qū)域劃分申請(qǐng)和辦理流程進(jìn)行了指導(dǎo)性說(shuō)明，解釋了存量資產(chǎn)的處理方式以及配電區(qū)域變更后的管理辦法。該文件發(fā)布不僅意味著增量配電區(qū)域劃分有了重要的政策依據(jù)，同時(shí)也從此看出我國(guó)增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展的宏觀(guān)方向和微觀(guān)重點(diǎn)。

一、體現(xiàn)了增量配電業(yè)務(wù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

《辦法》第一條即指出該文件是在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革”背景下制定的?？v觀(guān)全文，《辦法》處處體現(xiàn)了增量配電業(yè)務(wù)改革積極和穩(wěn)妥的推進(jìn)信號(hào)：

管理制度的完善利于項(xiàng)目穩(wěn)妥推進(jìn)

增量配電業(yè)務(wù)前期工作主要包括配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定和項(xiàng)目核準(zhǔn)，這些流程均由地方相關(guān)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。由于之前區(qū)域劃分責(zé)任主體不明，雖然每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及配電區(qū)域范圍問(wèn)題，但各地處理方式差異較大，影響了部分項(xiàng)目的順利推進(jìn)。區(qū)域劃分責(zé)任主體一直是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，最終《辦法》明確由地方相關(guān)主管部門(mén)出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)，由此一來(lái)，地方相關(guān)主管部門(mén)在管理配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)等工作時(shí)能夠充分考慮配電區(qū)域因素，對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)的順利推進(jìn)也是一種穩(wěn)妥的做法。

前期工作夯實(shí)是今后工作穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)

《辦法》指出“地方相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”，這意味著《辦法》要求地方相關(guān)主管部門(mén)在前期工作中就要夯實(shí)配電區(qū)域范圍，而這也是增量配電業(yè)務(wù)穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)。夯實(shí)前期工作，可以減少項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中停滯不前的風(fēng)險(xiǎn)，增大項(xiàng)目成功落地的概率。

多舉措爭(zhēng)議處理方式有助于項(xiàng)目積極推動(dòng)

增量配電業(yè)務(wù)是改革的新生事物，又是博弈焦點(diǎn)，在推進(jìn)過(guò)程中無(wú)可避免的會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議問(wèn)題。《辦法》對(duì)于常見(jiàn)爭(zhēng)議給出了多舉措的處理辦法，例如對(duì)于配電區(qū)域內(nèi)主要電源為其他配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)專(zhuān)線(xiàn)(專(zhuān)變)供電的電力用戶(hù)，保留了用戶(hù)供電方式的選擇權(quán)，對(duì)于增量配網(wǎng)企業(yè)、其他配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)以及電力用戶(hù)自身均有更多可選擇的操作方式;對(duì)于存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，有資產(chǎn)入股、出售、產(chǎn)權(quán)置換、租賃等多種處理方式。這些關(guān)于爭(zhēng)議的多舉措手段，保證各方選擇權(quán)，避免了博弈多方在增量配電項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中“無(wú)路可走，停滯不前”的尷尬。

二、增量配電業(yè)務(wù)需遵循一般電力項(xiàng)目建設(shè)基本規(guī)律

增量配電業(yè)務(wù)雖然是我國(guó)新一輪電力體制改革下的新生事物，但仍屬于電力項(xiàng)目，需要符合電力項(xiàng)目建設(shè)流程，滿(mǎn)足電力項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性要求。電力項(xiàng)目在我國(guó)經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)管理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，已形成一套較完善的參考體系?！掇k法》從細(xì)節(jié)說(shuō)明了增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展也要遵循一般電力項(xiàng)目建設(shè)的基本規(guī)律：

一是項(xiàng)目規(guī)劃至關(guān)重要?！队行蚍砰_(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》將“規(guī)劃引領(lǐng)”作為配電網(wǎng)業(yè)務(wù)有序放開(kāi)的第一基本原則，《辦法》對(duì)配網(wǎng)規(guī)劃和增量配電業(yè)務(wù)順利開(kāi)展也有重要作用。配電網(wǎng)規(guī)劃是增量配電業(yè)務(wù)落地環(huán)節(jié)中的第一個(gè)?！掇k法》強(qiáng)調(diào)地方相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)在各個(gè)環(huán)節(jié)有清晰地理邊界意識(shí)，這說(shuō)明配電網(wǎng)規(guī)劃的區(qū)域范圍也是后續(xù)工作環(huán)節(jié)的重要參考。另外，當(dāng)增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主向地方相關(guān)主管部門(mén)補(bǔ)充申請(qǐng)劃分配電區(qū)域時(shí)，配電網(wǎng)規(guī)劃也是主要參考依據(jù)之一。

二是考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)性要求。增量配電業(yè)務(wù)雖然是電改產(chǎn)物，但是也是一種市場(chǎng)投資行為，博弈是市場(chǎng)行為的一種普遍現(xiàn)象，博弈過(guò)程中需要遵循客觀(guān)的電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)性規(guī)律?！掇k法》從細(xì)節(jié)強(qiáng)調(diào)了電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)性對(duì)配電區(qū)域劃分的指導(dǎo)作用，指出既要“避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、交叉供電”，又要避免“普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)無(wú)法落實(shí)”，同時(shí)配電區(qū)域劃分需要考慮“配電網(wǎng)是否滿(mǎn)足國(guó)家及行業(yè)對(duì)電能配送的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求，在考慮外部電網(wǎng)的互聯(lián)后，能否實(shí)現(xiàn)電力平衡和電量平衡”等技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)性角度出發(fā)，對(duì)于專(zhuān)線(xiàn)用戶(hù)“本著節(jié)約資源的原則，供電方式可維持不變(但保留用戶(hù)的選擇權(quán))”。技術(shù)經(jīng)濟(jì)性要求不僅是增量配電業(yè)務(wù)區(qū)域劃分的重要依據(jù)，也是增量配電業(yè)務(wù)建設(shè)方案需要重點(diǎn)考慮的因素。

三是重視項(xiàng)目前期策劃環(huán)節(jié)。一般電力項(xiàng)目投資決策需要做項(xiàng)目前期策劃工作，項(xiàng)目前期策劃是項(xiàng)目決策的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，一般包括投資機(jī)會(huì)研究、項(xiàng)目建議書(shū)、初步可行性研究、可行性研究、項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)之間有一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為項(xiàng)目決策服務(wù)。同理對(duì)于增量配電項(xiàng)目而言，項(xiàng)目業(yè)主確定之前的項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)非常重要，需要通過(guò)項(xiàng)目論證明確項(xiàng)目建設(shè)的必要性和技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，分析項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并提出降低風(fēng)險(xiǎn)的措施，甚至可以進(jìn)一步分析增量配電項(xiàng)目的合作邊界、投融資模式以及監(jiān)管等重要內(nèi)容?！掇k法》第十條指出項(xiàng)目業(yè)主確定之前除電力規(guī)劃外還有項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)，如此，增量配電業(yè)務(wù)的管理流程更符合電力項(xiàng)目投資決策的一般性規(guī)律，項(xiàng)目論證可以為業(yè)主優(yōu)選和項(xiàng)目落地提供更多的重要參考依據(jù)。

三、增量配電業(yè)務(wù)與國(guó)家能源政策更加有效銜接

增量配電業(yè)務(wù)作為電改的重要落腳點(diǎn)，需要與國(guó)家能源政策有效銜接。

《辦法》指出“國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局公布的各類(lèi)能源行業(yè)示范項(xiàng)目中已包含增量配電業(yè)務(wù)并明確供電范圍的，配電區(qū)域原則上與其保持一致”，這正是增量配電業(yè)務(wù)與能源政策總體考慮的重要體現(xiàn)。同時(shí)《辦法》中“鼓勵(lì)以滿(mǎn)足可再生能源就近消納為主要目標(biāo)的增量配電業(yè)務(wù)，支持依據(jù)其可再生能源供電范圍、電力負(fù)荷等情況劃分配電區(qū)域”不僅支持可再生能源發(fā)展，也為下一步并網(wǎng)型微電網(wǎng)的區(qū)域劃分埋下了伏筆。這對(duì)推進(jìn)我國(guó)能源革命以及增量配電業(yè)務(wù)的健康發(fā)展均有重要意義。

四、增量配電業(yè)務(wù)也需要地方政府的擔(dān)當(dāng)和作為

隨著《辦法》的出臺(tái)，增量配電業(yè)務(wù)改革相關(guān)文件逐步清晰?！掇k法》賦予了地方政府更多權(quán)利的同時(shí)，也賦予其推進(jìn)增量配電改革更多的責(zé)任。一方面，在增量配電規(guī)劃問(wèn)題上，地方政府需要加強(qiáng)政府規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)等措施，保證規(guī)劃的公平公正;另一方面，地方政府在處理區(qū)域劃分等關(guān)鍵問(wèn)題時(shí)，更需有擔(dān)當(dāng)和作為，敢于劃分區(qū)域且敢于及時(shí)處理爭(zhēng)議。