30年更名4次 環(huán)保治理不斷升級！生態(tài)環(huán)境部“接棒”美麗中國建設(shè)

北京西直門南小街115號院將迎來30年來的第四次更名。

1988年，這里掛上了環(huán)境保護(hù)局的牌子；10年后，這里更名為國家環(huán)?？偩?；又一個10年過去，2008年，這里成為環(huán)境保護(hù)部。

2018年3月13日，國務(wù)院提請十三屆全國人大一次會議審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中提到，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。經(jīng)全國人民代表大會表決之后，西直門南小街115號院將在今年掛上生態(tài)環(huán)境部的牌子。

全國人大代表、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南1988年研究生畢業(yè)之后，一直在環(huán)保系統(tǒng)工作，他經(jīng)歷了國家環(huán)保機(jī)構(gòu)的4次更名。在他看來，名字變化的背后，是我國生態(tài)環(huán)保治理的不斷升級，也是對人民期盼天藍(lán)水清的回應(yīng)。

全國人大代表、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅多次為中央提供生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的咨詢報告，他曾經(jīng)力主的大自然資源部門和大生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門“兩駕馬車”共同牽引我國自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方案，與此次機(jī)構(gòu)改革方案中的架構(gòu)一致。

在他看來，這樣的變化，與此前發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報告中關(guān)于美麗中國建設(shè)的路徑一脈相承。

不是簡單擴(kuò)權(quán)，是建設(shè)美麗中國的決心

我國首次將“環(huán)保”列入政府機(jī)構(gòu)名稱是1982年。那年的機(jī)構(gòu)改革，我國成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，并在這個部門之下設(shè)立了環(huán)境保護(hù)局，當(dāng)時的職能很單一，主要管理工業(yè)企業(yè)的廢水、廢氣和廢渣問題。直到1988年的機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)局才從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部中獨(dú)立出來，成為國務(wù)院直屬管理的一個副部級機(jī)構(gòu)。

環(huán)境保護(hù)局首任局長曲格平曾回憶說，盡管還只是一個副部級的機(jī)構(gòu)，卻是一次質(zhì)的變化，我國首次有了人、財、物獨(dú)立的環(huán)保部門，可以行使政策制定、排污監(jiān)督的職能。

上世紀(jì)90年代之后，隨著我國環(huán)境問題凸顯，1998年的機(jī)構(gòu)改革，國家環(huán)保局升格為環(huán)?？偩郑蔀閲鴦?wù)院直屬的正部級機(jī)構(gòu)。值得注意的是，那一年的機(jī)構(gòu)改革，是裁撤中央部委力度最大的一次。

雖然升格為正部級單位，但由于不是國務(wù)院政府組成部門，國家環(huán)?？偩直徽J(rèn)為缺乏話語權(quán)，學(xué)界也頻繁呼吁，應(yīng)參照發(fā)達(dá)國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立環(huán)境保護(hù)部。

各界多年的呼吁，在2008年成為現(xiàn)實(shí)，國務(wù)院組成部門中增加了環(huán)境保護(hù)部。

王金南說，此后的10年，我國打響了以藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)為標(biāo)志的污染防治戰(zhàn)役，但環(huán)境問題依然是百姓心頭之患。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)也成為全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，在這一背景下，現(xiàn)行環(huán)境管理體制的短板亟待補(bǔ)齊。

王金南說，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已經(jīng)明確，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理，以及公共服務(wù)一并成為政府的職能，這背后的深意是國家層面建設(shè)美麗中國的決心。在過去，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能往往被包括在政府的公共服務(wù)職能中，并不單列。

王金南認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要進(jìn)入政府治理能力現(xiàn)代化的軌道，就需要對相關(guān)職能部門的職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化，這正是自然資源部、生態(tài)環(huán)保部組建的題中之義。

王毅說，十九大報告已明確把“美麗”作為社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵之一，美麗中國建設(shè)不是單方面的目標(biāo)，不能就環(huán)境論環(huán)境，而是一個綜合的系統(tǒng)工程。不僅需要用新發(fā)展理念來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展，還需要逐步形成美麗中國的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和貿(mào)易方式，也需要對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行有序利用和監(jiān)管。“這顯然不簡單是環(huán)境污染治理的范疇，需要政府對自然資源管理、生態(tài)保護(hù)和污染防治的職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化與重構(gòu)”。

以問題為導(dǎo)向，整合碎片化環(huán)保職能

在3月14日的討論中，西部地區(qū)的一位市長道出了他的苦惱：過去調(diào)研水污染問題，通常要好幾個部門、甚至好幾個分管市長同行，一個水的問題，在岸上歸環(huán)保部門管，在水里，歸水利部門管，而地下水，則歸國土部門管。調(diào)研的隊(duì)伍一長串，砍了誰都不行。

市長們的煩惱有望破解。按照生態(tài)環(huán)境部的職能，原來分散在環(huán)保部、水利部和國土資源部等部門中的水環(huán)境保護(hù)職能，都將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌，“九龍治水”的局面有望終結(jié)。

在環(huán)保系統(tǒng)工作了30年的王金南院士，對這個問題感受頗深，水污染管理問題長期割裂在不同的部門，在基層的實(shí)際工作中，往往會造成職能重疊、交叉，造成行政成本浪費(fèi)，出了問題卻無人“接盤”。

這樣的尷尬還有，按照過去的體制，企業(yè)排的污水，在岸上環(huán)保部門負(fù)責(zé)，到了河里就歸水利部門管，其實(shí)就割裂了自然的生態(tài)屬性，可能在岸上時，水質(zhì)還是達(dá)標(biāo)的，但流到河里就不達(dá)標(biāo)了，而各部門自說自話，不能真實(shí)反映污染狀況。

污染治理職能分散重疊低效被詬病多年，但每一個職能都是一個部門的“奶酪”，輕易動不了。

王毅說，自然資源和生態(tài)保護(hù)職能按資源門類分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，雖然有利于根據(jù)資源屬性進(jìn)行專業(yè)管理，但與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域，由于環(huán)保機(jī)構(gòu)成立時間較晚，原先的管理職能分散在各部門，環(huán)保機(jī)構(gòu)成立后，原部門的相關(guān)環(huán)保職能加上解決新問題的各種行政授權(quán)，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策存在不平衡、不充分甚至相互沖突的局面。

此次機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部就是要解決職能分散、碎片化的問題。

方案提出，組建自然資源部，將過去分散在國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門的自然資源的調(diào)查和確權(quán)登記整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復(fù)的職責(zé)。王毅認(rèn)為，這樣的整合才能真正實(shí)現(xiàn)對山水林田湖的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

建設(shè)美麗中國只有進(jìn)行時

過去幾十年間，我國環(huán)保機(jī)構(gòu)歷經(jīng)4次大改。改革初期較好地促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)與污染治理，隨著時代的發(fā)展，仍會出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)需求不適應(yīng)的狀況。因此，在王毅看來，不能說現(xiàn)在的方案就盡善盡美，也不能說一勞永逸，建設(shè)美麗中國，仍需不斷對機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善。

王毅說，之前，考慮到我國現(xiàn)行的法律框架、歷史沿革、改革方向與實(shí)踐探索等問題，他們在相關(guān)咨詢報告中曾提出“一委一部一局”的行政管理體制改革方案，即成立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會，專門負(fù)責(zé)自然資源的資產(chǎn)管理，成立資源與環(huán)境保護(hù)部或生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和污染控制的監(jiān)管職能，同時，成立國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局，負(fù)責(zé)美麗中國目標(biāo)的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和獨(dú)立評估。

盡管此次機(jī)構(gòu)改革并沒有成立專門的部門對國家的生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行評估，但王毅認(rèn)為，改革需要分步實(shí)施，現(xiàn)有的方案確實(shí)有助于自然資源的統(tǒng)一管理，也有利于生態(tài)和污染排放的統(tǒng)一監(jiān)管，在未來也應(yīng)考慮設(shè)立一個更加獨(dú)立的監(jiān)測與評估部門。

王毅指出，此次機(jī)構(gòu)改革把資源、環(huán)境的職能進(jìn)行了較大幅度的整合，新組建的大部門就有條件從更綜合、系統(tǒng)的角度，以提高生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量為目標(biāo)設(shè)計未來的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的時間表、路線圖。

王毅建議，在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的同時，還需進(jìn)一步理順各部門的關(guān)系，抓緊提出發(fā)改委、財政部、住建部、工信部等各部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不清、效率不高的問題。

此外，應(yīng)組建跨行政區(qū)域和流域管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步解決跨界資源環(huán)境問題，并協(xié)調(diào)中央地方關(guān)系。在重要區(qū)域和流域，逐步形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、行政管理機(jī)制、科學(xué)咨詢和評估機(jī)制與統(tǒng)一信息平臺相結(jié)合的治理模式。

“美麗中國不只是政府的職能，也需要動員全社會參與，這就要建立健全社會參與的渠道機(jī)制，倡導(dǎo)全民有序參與和多元共治。”王毅說。