關(guān)于開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的指導(dǎo)意見

有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、水利（水務(wù)）廳（局）：

為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》(中發(fā)〔2017〕1號(hào))有關(guān)要求，把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，加快完善國(guó)家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系，現(xiàn)就開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作提出如下意見。

一、充分認(rèn)識(shí)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作的重要意義

我國(guó)是一個(gè)水資源相對(duì)短缺的國(guó)家，農(nóng)業(yè)是用水大戶。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，近年來，各地區(qū)、有關(guān)部門持續(xù)加大投入和工作力度，在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面做了大量卓有成效的工作，積累了很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)用水效率效益不斷提高。但同時(shí)也要看到，農(nóng)業(yè)節(jié)水涉及面廣、工作任務(wù)重、影響因素多，當(dāng)前總體還存在著工程設(shè)施體系不完善、管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革不到位、節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力不足等問題，需要認(rèn)真加以解決。

目前，我國(guó)共有設(shè)計(jì)灌溉面積30萬(wàn)畝及以上的大中型灌區(qū)456處，現(xiàn)狀用水量也約占全國(guó)農(nóng)業(yè)用水總量的三分之一，用水總量大，節(jié)水任務(wù)重。按照國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要、水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃等有關(guān)要求，2017年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《全國(guó)大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造實(shí)施方案（2016—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)“十三五”期間大中型灌區(qū)骨干工程設(shè)施配套改造、量測(cè)水設(shè)施建設(shè)、灌區(qū)管理體制和水權(quán)水價(jià)改革等作出了全面安排，計(jì)劃到2020年“完成434處大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”。結(jié)合該《方案》實(shí)施，選取不同區(qū)域、不同資源環(huán)境稟賦、不同工程設(shè)施和管理?xiàng)l件的大中型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范，總結(jié)有效做法，提煉推廣模式，樹立節(jié)水標(biāo)桿，對(duì)于以點(diǎn)帶面推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)節(jié)水“短板”，完善農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系，推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)從提高供水能力向更加重視提高節(jié)水能力轉(zhuǎn)變，推動(dòng)水資源管理從注重工程建設(shè)向更加重視制度建設(shè)轉(zhuǎn)變，具有重要意義和作用。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十九大精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以提高灌區(qū)水資源利用效率和效益為目標(biāo)，以完善灌區(qū)工程設(shè)施體系和水權(quán)制度體系為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、綜合施策，全面推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水，盡快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和制度“短板”，以水資源可持續(xù)利用保障農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。

堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從各灌區(qū)實(shí)際出發(fā)，因地制宜、綜合施策，合理確定區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)途徑、工作重點(diǎn)和改革舉措，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代水利發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的有機(jī)融合。

堅(jiān)持量水而行。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)灌區(qū)用水源頭管控和過程管理，嚴(yán)格控制取用水總量，嚴(yán)格落實(shí)定額管理制度，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，不斷提高用水效率和效益。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新。按照“先建機(jī)制、后建工程”的要求，積極改革灌區(qū)運(yùn)行和管理機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新，綜合采用工程措施、農(nóng)業(yè)措施和技術(shù)措施，統(tǒng)籌發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)各方積極支持和參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。

（三）示范范圍?！斗桨浮穬?nèi)有工程改造建設(shè)任務(wù)、具有一定代表性的灌區(qū)。有關(guān)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展示范的灌區(qū)數(shù)量應(yīng)占本行政區(qū)《方案》內(nèi)有工程改造建設(shè)任務(wù)大中型灌區(qū)總數(shù)的五分之一左右。示范期3年。

（四）總體目標(biāo)。到2020年，示范灌區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域水資源配置格局更加優(yōu)化，各類工程和管理設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，各種節(jié)水技術(shù)不斷普及推廣，用水效率效益得到提升，爭(zhēng)取率先全面完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)，率先建立較為完善的農(nóng)業(yè)節(jié)水長(zhǎng)效機(jī)制和國(guó)家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系。

三、重點(diǎn)任務(wù)

（一）實(shí)行源頭管控，探索進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度。全面落實(shí)灌區(qū)取水許可制度，以用水總量控制和定額管理指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照適度從緊的原則，由有關(guān)地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門通過頒發(fā)水權(quán)證等形式將灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水權(quán)益明確到用水主體，實(shí)行豐增枯減、年度調(diào)整。根據(jù)灌區(qū)實(shí)際，合理確定農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)層級(jí)，既可以確權(quán)到灌區(qū)或片區(qū)，也可以確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用水戶協(xié)會(huì)或村民小組、用水戶。堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，將農(nóng)業(yè)水權(quán)與土地權(quán)屬管理、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等相結(jié)合，增強(qiáng)水權(quán)分配的科學(xué)性和導(dǎo)向性。

（二）推動(dòng)水權(quán)流轉(zhuǎn)，探索進(jìn)一步培育和發(fā)展灌區(qū)節(jié)水市場(chǎng)。倡導(dǎo)地方政府建立農(nóng)業(yè)節(jié)水回購(gòu)制度，對(duì)農(nóng)民通過農(nóng)藝節(jié)水、高效節(jié)水灌溉設(shè)施等新增的節(jié)水量予以回購(gòu)，增加河湖生態(tài)環(huán)境水量。鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)、企業(yè)等新增用水戶與灌區(qū)開展節(jié)水水權(quán)交易，合理擴(kuò)大灌區(qū)供水領(lǐng)域和范圍，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)灌區(qū)節(jié)約水資源在流域上下游及地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間的有效流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮中國(guó)水權(quán)交易所等各級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)的作用，開展水權(quán)鑒定、水權(quán)買賣、信息發(fā)布、業(yè)務(wù)咨詢等綜合服務(wù)，促進(jìn)水權(quán)交易公開、公正、規(guī)范開展。

（三）強(qiáng)化利益調(diào)節(jié)，探索進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。統(tǒng)籌考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力、補(bǔ)貼機(jī)制建立等因素，合理確定農(nóng)業(yè)水價(jià)及調(diào)價(jià)幅度和頻次，一步或分步將水價(jià)提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，有條件的地區(qū)提高到完全成本水平。根據(jù)計(jì)量設(shè)施建設(shè)情況，合理劃分水費(fèi)基本核算單元，進(jìn)一步提高按量收費(fèi)的比例。對(duì)提高后的水價(jià)，探索實(shí)行多種分擔(dān)和補(bǔ)貼模式，完善制度，提補(bǔ)分離，既總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又著力激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水定額管理，對(duì)超定額用水逐步實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度，探索對(duì)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)用水等實(shí)行分類水價(jià)。

（四）夯實(shí)工程基礎(chǔ)，探索進(jìn)一步加快完善農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施體系。全面完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造規(guī)劃建設(shè)任務(wù)，對(duì)灌區(qū)渠首、骨干輸水渠道、排水溝、渠系建筑物等進(jìn)行配套完善和更新改造，提升骨干工程改造的技術(shù)含量和效益，提高工程配套率、完好率。因地制宜發(fā)展低壓管道輸水灌溉、噴灌、微灌，推廣農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)和生物節(jié)水技術(shù)。結(jié)合灌區(qū)骨干渠道、渠系建筑物改造與布置，在渠首、干支渠重要引水口、分水口、供用水分界斷面以及主要的泄水、退水、排水口建設(shè)安裝相關(guān)量測(cè)水設(shè)施，同時(shí)，根據(jù)需要配套完善斗渠及以下的量測(cè)水設(shè)施，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)用水有監(jiān)控、節(jié)水有考核。有條件的灌區(qū)可采用自動(dòng)量測(cè)系統(tǒng)。

（五）推廣適應(yīng)種植，探索進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水需求管理和過程管理，切實(shí)落實(shí)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量控制和用水效率提升要求，以水資源剛性約束倒逼推動(dòng)調(diào)整優(yōu)化灌區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和布局，推廣選用與區(qū)域水資源條件相適應(yīng)的作物品種，逐步調(diào)減水資源短缺地區(qū)高耗水作物面積。適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、多樣化的需求，在灌區(qū)大力發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵(lì)種植耗水少、附加值高的農(nóng)作物。

（六）拓寬資金來源，探索進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制。在中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程建設(shè)的同時(shí)，落實(shí)各級(jí)地方政府投入責(zé)任，統(tǒng)籌加大地方財(cái)政支持力度。多渠道落實(shí)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，增強(qiáng)資金投入的有效性、可持續(xù)性。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。探索通過水權(quán)交易、灌區(qū)改造新增耕地指標(biāo)交易等方式籌集灌區(qū)改造工程建設(shè)資金。

（七）堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，探索進(jìn)一步大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)節(jié)水主體。把節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等緊密結(jié)合，大力培育發(fā)展農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)節(jié)水和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，提高灌區(qū)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)水平和效益，增強(qiáng)受益群眾和有關(guān)市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)、管護(hù)的意愿和能力。積極推行農(nóng)業(yè)節(jié)水合同管理，引入社會(huì)資本，募集先進(jìn)技術(shù)，推行節(jié)水服務(wù)商模式。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)業(yè)節(jié)水材料和設(shè)備市場(chǎng)。

（八）理順體制機(jī)制，探索進(jìn)一步保障工程持續(xù)良性運(yùn)行。深化灌區(qū)管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革，科學(xué)界定政府、灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)、群管組織等各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，理順管理體制，落實(shí)管護(hù)主體，暢通經(jīng)費(fèi)渠道，完善支持政策，加快健全灌區(qū)工程良性運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。重視發(fā)揮村社集體等組織的作用，進(jìn)一步探索符合基層實(shí)際、科學(xué)可行的群眾參與灌溉管理模式，規(guī)范和擴(kuò)大用水戶參與。

四、組織實(shí)施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作實(shí)行地方政府主責(zé)、發(fā)展改革部門會(huì)同水行政主管部門主抓、其他相關(guān)部門配合的管理體制。國(guó)家有關(guān)部門各司其職，密切協(xié)作配合，加強(qiáng)指導(dǎo)、支持和監(jiān)督。各地要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)落實(shí)工作主體責(zé)任，明確各部門和地方的任務(wù)以及職責(zé)分工，采取更加有力、有效的措施，深入做好各項(xiàng)工作。各省級(jí)發(fā)展改革、水利部門要建立大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作定期調(diào)度機(jī)制，強(qiáng)化工作評(píng)價(jià)和考核監(jiān)督，并于每年12月底前將年度示范工作進(jìn)展情況報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、水利部。

（二）科學(xué)制定方案。各省級(jí)發(fā)展改革、水利部門要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各灌區(qū)氣候地理?xiàng)l件、水資源狀況、農(nóng)作物種類、灌區(qū)規(guī)模等情況，重點(diǎn)選擇地方工作積極性高、基礎(chǔ)條件好、具有一定代表性的灌區(qū)開展示范工作，編制具體工作方案，明確灌區(qū)節(jié)水能力增加、用水效率效益提升等考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和重點(diǎn)示范任務(wù)，以及分年度實(shí)施計(jì)劃，爭(zhēng)取盡快形成有特色、有亮點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法。各省份的灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合示范工作方案請(qǐng)于2018年1月底前報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委和水利部備核。

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)支持。國(guó)家發(fā)展改革委、水利部相關(guān)司局將加強(qiáng)對(duì)示范工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，根據(jù)需要適時(shí)組織開展專題調(diào)研、咨詢論證和督導(dǎo)檢查，密切跟蹤若干重點(diǎn)灌區(qū)示范工作進(jìn)展情況，并建立年度中央預(yù)算內(nèi)相關(guān)水利投資與示范工作的掛鉤機(jī)制，對(duì)示范工作取得明顯成效的省份及灌區(qū)給予重點(diǎn)支持。各地發(fā)展改革、水利部門要加強(qiáng)與同級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)等部門的溝通協(xié)商，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌加大對(duì)示范項(xiàng)目的政策支持力度，推動(dòng)各項(xiàng)工作盡快取得實(shí)效。要加強(qiáng)區(qū)域水資源優(yōu)化配置，對(duì)大中型灌區(qū)周邊的新增城鎮(zhèn)生活、工業(yè)用水需求，優(yōu)先考慮通過灌區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水后增加供水能力提供；對(duì)綜合改革不到位、節(jié)水還有很大潛力的地區(qū)，原則上不得新建供水工程。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。各有關(guān)部門、地區(qū)和灌區(qū)管理單位要加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo)，強(qiáng)化水情教育，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)和有償用水意識(shí)，提高節(jié)約用水的自覺性。及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，通過制作案例、召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等方式，利用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒介進(jìn)行宣傳推廣，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。

國(guó)家發(fā)展改革委

水　　利　　部

2017年11月23日