十年反思錄|國家能源局將再出發(fā)

　　編者按

　　2008年是一個“黑天鵝”頻出的年份。當年留在世界史上的事件并不止國際金融危機演變成為世界性經(jīng)濟危機這一件。

　　許多重要的能源事件以及與能源相關的重大事件亦發(fā)生在2008年。能源領域一些漸變的趨勢或者苗頭在當年已經(jīng)或者即將開始顯現(xiàn)，“灰犀牛”與一些積極信號的輪廓逐漸清晰，并深刻地影響著后來的10年直到現(xiàn)在，乃至將來。

　　2008年以來，國際上和我國的政治經(jīng)濟形勢又都發(fā)生了巨大的變化。在能源行業(yè)里，有頂層設計的管理機構變遷、重大改革的博弈、技術革命與新興產(chǎn)業(yè)勃興等諸多可以揮灑筆墨的議題。

　　我們已然走進的這個2018年，注定又將是極其不平凡的年份。新一輪的政府機構改革已經(jīng)箭在弦上，煤炭等行業(yè)的去產(chǎn)能進一步深入，更加激烈的能源結構轉型也必然加速到來。

　　人們似乎焦急地想知道：成立十年的國家能源局會面臨新的調(diào)整嗎？新一輪的煤電矛盾仍無法破解嗎？走出金融危機之后的中國光伏企業(yè)，在市場蓬勃發(fā)展的當下是否已完全忘記了當年的傷疤？國際油價還會出現(xiàn)十年前那般的大起大落嗎？未來如何以最低的社會成本，實現(xiàn)我國的能源轉型？ ……

　　歷史或許會給我們最好的答案。

　　在3月刊的《能源》雜志里，我們擷取了發(fā)生在或發(fā)端于2008年的九件重要歷史事件，回顧當年事件發(fā)生的前因后果，反思事件的經(jīng)驗和教訓。從今天起，我們將連續(xù)刊發(fā)這九篇文章。

　　導語

　　十年輪回過后，國家能源局依然面臨著千頭萬緒的工作；而在一次次的大部制改革傳說中，國家能源局再出發(fā)的方向在哪里？新時代已對國家能源局提出了更高的要求。

　　1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。在這一輪的國務院機構改革中，幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門被撤銷，電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部等部門都走進了歷史。

　　2008年，新一輪的機構改革方案中，副部級的“國家能源局”誕生。十年來，這個新生的國家能源主管機構，一方面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的走向起到了一定的決定性作用；但另一方面，曾經(jīng)的電監(jiān)會和其他相關部委、以及各個實力雄厚的能源央企的存在，讓國家能源局在若干行業(yè)細分領域內(nèi)的影響力大打折扣。

　　不可否認的是，國家能源局對中國能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。然而，硬幣的另一面，是高速發(fā)展的中國能源產(chǎn)業(yè)遭遇了一系列前所未見的難題；同時，國家能源局內(nèi)部“窩案”的爆發(fā)、宏觀形勢激烈變化下的挑戰(zhàn)等，讓這個新生的部門備受輿論和各界的壓力。

　　以時間為線索一年年地去回溯國家能源局的功過是非，顯然不是我們現(xiàn)在可以做到的事情。在這里，我們將一個個時間點上的事件串聯(lián)起來，以粗線條的方式還原國家能源局十年來發(fā)展的路徑。

　　成立：任務重重

　　用現(xiàn)在的眼光來看，2008年的中國能源形勢完全是另一番模樣。當年，我國一年新增的火電裝機容量是8000多萬千瓦，需要新增2億噸煤炭，可是每年的煤炭新增產(chǎn)量平均只有1.7億噸。全國性的供電緊張依然存在。

　　這就像是一面鏡子，映照出的事實是：中國能源行業(yè)依然還在竭力滿足中國火箭上升般增長的經(jīng)濟體量和工業(yè)實力。除了煤電緊張，國際石油價格在2008年一度觸到140美元/桶以上的高位，加上中國原油進口在2007年首次突破50%，能源安全及能源國際合作的話題喧囂塵上。能源裝備，尤其是關鍵裝備的國產(chǎn)化率較低，以至于能源成立需要把能源科技和能源重大裝備工作作為未來的重點之一。而以上這些只是問題的一部分。

　　這些問題產(chǎn)生的一個很重要的原因就是：由于長期缺乏統(tǒng)一性的能源機構進行規(guī)劃，電力、煤炭、石油等細分行業(yè)的管理往往缺乏能源整體性的思考，造成了上下游產(chǎn)業(yè)鏈或者相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了巨大脫節(jié)，煤電緊張就是一個典型的表現(xiàn)。彼時，亟需一個全國性的、統(tǒng)一的能源規(guī)劃監(jiān)管部門。

　　不過，國家能源局的成立也并不是完美的濟世良藥。擺在首任局長張國寶面前的第一大難關就是職權范圍。在新成立的國家能源局之外，電監(jiān)會、核安全局、工信部等部門依然保有部分能源相關行業(yè)的管理職責。

　　根據(jù)三定方案，國家能源局主要職責是：擬訂能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，提出相關體制改革建議；實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理；管理國家石油儲備；提出發(fā)展新能源和能源行業(yè)節(jié)能的政策措施；開展能源國際合作。

　　但事實上，以上職能并不能完全被國家能源局所掌控。例如，石油天然氣行業(yè)在國內(nèi)由于三大石油公司的壟斷，國家能源局很難在短時間內(nèi)對石油天然氣行業(yè)實現(xiàn)較強的管理。

　　說不上是十面埋伏，至少也是千頭萬緒。而國家能源局就是在這樣的千頭萬緒之中，找到核心突破點，并且取得了前所未有的成績。這就是風電的快速崛起。

　　標桿：風電崛起

　　今天提到“風電三峽”，你能想到什么？一條又一條專門建設的特高壓？嚴重的棄風？然而無論怎么樣，你都無法否認一點：以風電三峽為開端，中國風電行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術水平都在短時間內(nèi)實現(xiàn)了巨大飛躍。

　　規(guī)模已經(jīng)無需贅言，世界最大風電國這一事實能說明一切。至于技術，盡管和世界頂尖水平還存在不小的差距，但國內(nèi)陸上風電幾乎擠走所有的外商企業(yè)，而這并不僅僅是依靠國產(chǎn)化保護和價格優(yōu)勢就能夠實現(xiàn)的。

　　風電發(fā)展并非一帆風順。“風電三峽”的概念剛一推出，質疑聲并不在少數(shù)。風電對補貼的依賴、裝備國產(chǎn)化水平低、成本高、電網(wǎng)調(diào)度難度大等等都是當時大規(guī)模發(fā)展風電的障礙。要知道我國2008年底的風電裝機容量超過1200多萬千瓦，但是年發(fā)電量只有140億千瓦時，設備平均利用小時才不過一千多。

　　“風電三峽”的推進中問題也是層出不窮。例如，由于裝機容量在5萬千瓦以上的風電項目需由國家統(tǒng)一審批，而企業(yè)為了繞開繁瑣程序，將大項目分拆成諸多4.95萬千瓦的小項目報地方政府審核，由此誕生了“4.95現(xiàn)象”。

　　以上帝視角回看，風電“大躍進”式的發(fā)展是風電產(chǎn)業(yè)遭遇低谷的直接原因。但是，在短短數(shù)年時間里就培育出巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模帶來的最大意義就是：以規(guī)模帶動的成本下降證明了風電已經(jīng)具備了大規(guī)模商業(yè)開發(fā)的可能性，并且能夠和火電等傳統(tǒng)電源進行無外部環(huán)境影響下的競爭。

　　時至今日，中國風電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了獨立的風機設計、零部件和整機生產(chǎn)、風電場規(guī)劃建設、運營維護、大數(shù)據(jù)監(jiān)控、自動化輸配送和售電等一系列能力。很難想象，如果沒有風電在過去十年里狂飆突進的發(fā)展，我們就無法在很短的時間內(nèi)形成如此完備的產(chǎn)業(yè)鏈條。

　　迷途：“窩案”啟示錄

　　在中國式政商關系和經(jīng)濟體制中，審批兼具了計劃經(jīng)濟的遺留色彩與現(xiàn)代管理的特點。這一點，或許是評判國家能源局過去10年是非成敗的關鍵要素。

　　也許在外人眼中，燒壞若干臺點鈔機，先后多位局長、副局長、司長被立案調(diào)查……是國家能源局“窩案”中值得津津樂道的八卦內(nèi)容。而在業(yè)內(nèi)人士看來，這背后值得深究的內(nèi)容無疑要多得多。

　　權利的高度集中是繞不過去的話題。國家能源局實現(xiàn)了對油氣、煤炭、電力、新能源等多個細分產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一管理，這些行業(yè)無一不是規(guī)模龐大、利益眾多。審批權關系巨大，并且有著巨大的可操作性，讓權力尋租和非法政商關系都有了巨大的活動空間。

　　本質上說，任何類似審批權、擁有決定性作用的權利，都會帶來權力尋租的可能性。因此，盡管從2013年開始，國務院各部門都開始下放審批權力，但對于預防腐敗的作用，可能僅限于讓腐敗從中央部門轉移到了地方部門。

　　預防腐敗的話題足以寫上一本書，我們也無意在這里做過多論述。這里想表達的是，對于國家能源局這樣的機構來說，“窩案”反映出的核心問題在于：它在發(fā)展的過程中，逐步偏離、甚至是背離了原本預設的軌道。

　　在2008年的三定方案中，能源局的職責為：擬訂能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，提出相關體制改革建議；實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理；管理國家石油儲備；提出發(fā)展新能源和能源行業(yè)節(jié)能的政策措施；開展能源國際合作。

　　其中，與審批權息息相關的是“實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理”，而這并不是國家能源局設立的首要目標。

　　前文提到，國家能源設立的大背景是能源各個產(chǎn)業(yè)獨立的管理模式在當時的環(huán)境下已經(jīng)不能很好地保障經(jīng)濟的快速發(fā)展，需要統(tǒng)一的規(guī)劃和戰(zhàn)略。這也是“擬定能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策”是能源局職責第一要務的原因。

　　退一步說，就算是審批也沒有達到預期的效果。“4.95現(xiàn)象”的存在已經(jīng)可以在一定程度上證明，先行的審批制度很難做到面面俱到，一旦被抓住漏洞，反而會造成更大的問題。

　　國家能源局與電監(jiān)會的合并，為國家能源局尋找更精準的定位提供了一次大膽的嘗試。從過往經(jīng)歷看，監(jiān)管機構獨立有著很多成功的經(jīng)驗（證監(jiān)會、銀監(jiān)會等）。但是具體到電監(jiān)會，則是經(jīng)歷了大權旁落、羸弱不振。

　　放開審批權力、加強行業(yè)戰(zhàn)略制定和規(guī)則監(jiān)管，是屬于國家能源局的“放開中間，抓住兩頭”。在給予市場充分自由度的情況下，最大限度地保障了各個能源產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展及市場主體的合規(guī)性。

　　在各類大部制改革中，“大能源”的猜測并不鮮見。如果未來真的會出現(xiàn)能源部，恐怕也難以再現(xiàn)權利集中的情況。注重立法、監(jiān)管、戰(zhàn)略規(guī)劃會是未來能源主管部門的重點工作。隨著國家能源局在戰(zhàn)略制定，規(guī)劃方面職能的加強，能源法律體系的缺失所帶來的問題也會逐漸暴露。

　　此外，國家能源局的另外一項重大權力——建議立法的權力，也會開始逐漸得到重視，并影響能源立法。最終，國家能源局的整體職能轉變也會最終完成。

　　挑戰(zhàn)：如何再出發(fā)

　　再完美的計劃也會遇到各種各樣的變數(shù)，即便國家能源局能夠制定出平衡經(jīng)濟效益、安全環(huán)保、平穩(wěn)可靠三大要素的能源發(fā)展戰(zhàn)略，遇到不可控的宏觀環(huán)境變化，也有可能無法達到預期目標。

　　宏觀經(jīng)濟增速的放緩讓能源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了長期短缺之后，陷入了產(chǎn)能過剩的境地。但是，產(chǎn)能過剩的種類、程度似乎一直都沒有一個科學合理的統(tǒng)計口徑。雖然官方一次次的出臺去產(chǎn)能的目標，但實際上沒有人說得清楚，什么時候去產(chǎn)能才算是階段性的完成。

國家發(fā)展和改革委員會副主任、國家能源局現(xiàn)任局長努爾·白克力

　　僅以煤炭為例。煤炭似乎是產(chǎn)能過剩最嚴重的行業(yè)，但在連續(xù)兩年嚴苛的去產(chǎn)能政策之后，我們突然發(fā)現(xiàn)很多火電廠陷入了缺少庫存的尷尬境地。

　　在價格上漲的時候，供給會增加，隨著供給增加，價格下降，供給隨著減少。經(jīng)濟規(guī)律永遠都在起作用，中國當然也不會例外。21世紀的頭15年里，煤炭、電力項目每年都在新增上馬，隨著這些項目逐漸投產(chǎn)，需求減緩，產(chǎn)能過剩的跡象自然就出現(xiàn)了。

　　動態(tài)變化的市場和需要時間發(fā)酵的政策行為在此爆發(fā)了激烈沖突。紅頭文件一次又一次的滯后于市場讓企業(yè)和政府都苦不堪言。

　　這是新時代的一面。

　　另一面，讓我們把目光轉向去年冬季的華北。煤改氣能夠一舉扭轉華北地區(qū)糟糕的空氣質量，但巨大的天然氣缺口也足以讓人觸目驚心。在此我們不需要再去討論氣荒的原因和責任，至少有一點是明確的，政府機構在這場聲勢浩大的行動中沒有能夠提前做好應有的準備。

　　兩個相對孤立的事件卻又有著某種關聯(lián)。在中國的能源產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)占據(jù)著舉足輕重的部分。但是以部分煤炭企業(yè)為代表的國有企業(yè)一旦遭遇宏觀環(huán)境的變化，缺乏抵御能力。只能更多地期望政府進行救市。

　　過于簡單粗暴的行政命令在市場經(jīng)濟的環(huán)境下對產(chǎn)業(yè)的長期影響缺乏有效的預判，不可預見性太強。同時，能源行業(yè)也不再孤立于行業(yè)本身，越來越需要和環(huán)保、交通等部門產(chǎn)生交集。部門間的有效溝通是一項涉及多部門的政策能否有效推行的基礎。

　　這似乎對國家能源局提出了更高的要求，而這就是時代的必然。種種原因，國家能源局十年的歷史并不能概括中國能源產(chǎn)業(yè)這十年的風雨。而篇幅所限，我們也無法在一篇文章中把國家能源局的一切都列舉。

　　但毫無疑問的是，國家能源局已經(jīng)在中國能源產(chǎn)業(yè)中烙下了深刻的烙印，未來也將產(chǎn)生更多影響。

　　國家能源局還有太多的任務要去完成了：如火如荼發(fā)展的分布式光伏能夠讓中國光伏行業(yè)像歐美一樣以分布式為主嗎？潛在的天然氣需求和供給之間的矛盾該如何調(diào)和？煤炭和火電的去產(chǎn)能該何去何從？低風速風電值得中國風電行業(yè)壓上重注嗎？

　　十年一輪回，國家能源局依然面臨著千頭萬緒的工作。石油、天然氣、煤炭、電力、新能源，每一個細分行業(yè)似乎都站在了歷史選擇的十字路口，國家能源局也不例外。在一年又一年的大部制改革傳說中，國家能源局能找準自己的方向嗎？