氣荒背后的體制改革問題

　　天然氣消費(fèi)的爆發(fā)式增長，使得價(jià)格問題再次凸顯，根本原因則是體制。

　　近期，天然氣消費(fèi)呈爆發(fā)式增長，使得價(jià)格問題再次凸顯。一是經(jīng)濟(jì)向好的原因，以及支持政策的累積效應(yīng)，使得天然氣市場(chǎng)重返高增長軌道。另一方面，“煤改氣”的快速推進(jìn)，一同造成了當(dāng)前“量價(jià)齊升”的局面。

　　但要看到，新一輪氣荒來襲，競(jìng)價(jià)交易頻現(xiàn)爭議，上下游利益矛盾凸顯，表面上是價(jià)格問題，實(shí)際根源則是體制改革的滯后。

　　我國目前的天然氣產(chǎn)業(yè)體制是競(jìng)爭環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)混在一起的，上游和中游市場(chǎng)集中度高，部分領(lǐng)域存在壟斷，下游城市燃?xì)飧?jìng)爭相對(duì)充分，只是一定區(qū)域的小壟斷，終端用戶比較多元化。

　　天然氣價(jià)格改革目標(biāo)是“管住中間，放開兩頭”，即把自然壟斷環(huán)節(jié)管住，管輸成本接受政府監(jiān)審，把競(jìng)爭性環(huán)節(jié)放開，價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭決定。需要強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)價(jià)改目標(biāo)完成需要體制條件，即氣網(wǎng)分離、網(wǎng)銷分離。更明確地說，就是要實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立和管網(wǎng)公平開放。而我們現(xiàn)在的體制條件不到位，導(dǎo)致價(jià)格改革比較糾結(jié)，一直在艱難中推進(jìn)。

　　2017年11月，國家發(fā)改委發(fā)布十九大之后第一個(gè)價(jià)格改革文件——《全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》，再次強(qiáng)調(diào)到2020年的改革目標(biāo)，即形成市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制，同時(shí)對(duì)自然壟斷行業(yè)形成“準(zhǔn)許成本+合理收益”的監(jiān)管制度。可以看出，“管住中間”的緊箍咒越來越緊了。

　　四大問題受關(guān)注

　　當(dāng)前天然氣價(jià)格領(lǐng)域如下四大熱點(diǎn)問題廣受關(guān)注。

　　首先，天然氣競(jìng)價(jià)交易引發(fā)改革之爭。今年以來交易中心數(shù)次競(jìng)價(jià)都是最高價(jià)成交，引發(fā)公眾對(duì)交易中心甚至市場(chǎng)化改革的懷疑。如9月18號(hào)陜西液化氣協(xié)會(huì)向上海交易中心致函，認(rèn)為交易違法要求暫停交易。但是國家發(fā)改委沒有干涉，因?yàn)長NG價(jià)格一直是放開的。再如，此前陜西設(shè)計(jì)院郭宗華教授連發(fā)兩篇文章，直指競(jìng)價(jià)解決供需矛盾是個(gè)偽命題、是錯(cuò)誤行為，引發(fā)業(yè)界廣泛關(guān)注。

　　近期天然氣爆發(fā)式增長所帶來的一系列問題，集中反映在價(jià)格上，但根本原因卻是體制。因?yàn)?ldquo;不是價(jià)格改革太冒進(jìn)，而是體制改革太滯后”。價(jià)格改革需要體制改革條件，體制改革不到位就會(huì)扭曲價(jià)格信號(hào)。

　　其次，交易中心處境尷尬。我國從無到有構(gòu)建油氣交易平臺(tái)，目的是讓油氣供、需、輸多方主體能夠在平臺(tái)上直接交易，以此降低交易成本，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)多買多賣，最終達(dá)到由市場(chǎng)決定資源配置的目的。國家建設(shè)油氣交易中心有很多考量，不僅是價(jià)格改革的新平臺(tái)，促進(jìn)供、需、輸多方直接交易，降低交易成本，同時(shí)也力圖通過價(jià)格改革促進(jìn)體制改革，加速中國天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程，早日形成“中國價(jià)格”，提升中國在國際市場(chǎng)上的話語權(quán)。

　　上海交易中心運(yùn)行一年，從無到有搭建了直接交易平臺(tái)，活躍了市場(chǎng)交易，反映市場(chǎng)供求的功能初步體現(xiàn)，為天然氣市場(chǎng)化改革進(jìn)行了有益探索，但卻未能達(dá)到降低交易成本的目的，為什么？因?yàn)橛蜌饨灰字行陌l(fā)揮作用有三個(gè)前提。一是主體多元，多賣多買。只有充分競(jìng)爭才有可能形成公道的價(jià)格，有助于降低成本。二是管道和基礎(chǔ)設(shè)施必須公平開放。不少下游企業(yè)可以拿到國外價(jià)格較低的氣源，如果管道和LNG接收站可以公平開放，就可以“廣開氣源”、“氣暢其流”，從整體上平抑價(jià)格水平。但現(xiàn)在第三方準(zhǔn)入還難以落實(shí)，所以管道基礎(chǔ)設(shè)施不開放是制約價(jià)格最大的瓶頸。三是競(jìng)爭性環(huán)節(jié)價(jià)格放開，輸配環(huán)節(jié)價(jià)格獨(dú)立。這個(gè)方面，價(jià)格政策已積極布局，也有下一步的政策儲(chǔ)備，只待體制改革發(fā)令槍響。而在前兩個(gè)體制改革沒有到位，在氣源高度集中，管道和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施與上游供氣業(yè)務(wù)捆綁，管道不開放的情形下，交易中心的競(jìng)價(jià)只能是高價(jià)成交。

　　第三，下游城市燃?xì)馄髽I(yè)面臨價(jià)格困境。氣源緊張，氣價(jià)高，下游議價(jià)能力弱，加上終端銷售價(jià)格受管制，不能順價(jià)，又必須保供，城市燃?xì)馄髽I(yè)處境艱難。

　　最后，是城市燃?xì)獬跹b費(fèi)用問題“亂”象叢生。初裝費(fèi)十年多前已經(jīng)被討論，這兩年又被討論，今年出臺(tái)的《配氣價(jià)格監(jiān)管指導(dǎo)意見》明確要求沒有提供實(shí)質(zhì)性服務(wù)的，以及成本已納入配氣價(jià)格的收費(fèi)項(xiàng)目，一律取消。初裝費(fèi)亂象叢生表現(xiàn)為收費(fèi)概念及構(gòu)成混亂，收費(fèi)方式和財(cái)務(wù)處理方式不一，存在重復(fù)收費(fèi)現(xiàn)象，收費(fèi)水平和毛利率偏高，政府監(jiān)管不到位等。從燃?xì)馄髽I(yè)的公開報(bào)表和實(shí)際調(diào)研看，很多燃?xì)馄髽I(yè)的初裝費(fèi)毛利率都在50%以上，有的達(dá)到70—80%，收費(fèi)水平兩三千到六七千不等，收費(fèi)明顯偏高。

　　需體制改革保駕護(hù)航

　　新時(shí)代以來，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度大大提高，全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格監(jiān)管體系初步建立，搭建了一東一西兩個(gè)國家級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，價(jià)格改革進(jìn)入新的歷史起點(diǎn)。筆者認(rèn)為：未來市場(chǎng)化改革還是基本方向，應(yīng)配合體制改革進(jìn)程，能放的就放，該管的管好。

　　一是加快推進(jìn)體制改革，與價(jià)格改革協(xié)同配合。體制改革和價(jià)格改革必須相互協(xié)調(diào)。只有加快體制改革，把競(jìng)爭性的環(huán)節(jié)放給市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)主體參與天然氣開采、進(jìn)口，加快管道、LNG接收站、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平開放，廣開氣源，氣敞其流，通過增加競(jìng)爭來降低成本，才是促進(jìn)天然氣普及利用的根本之道。價(jià)格市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)遵循先實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放再放開價(jià)格的步驟，如果先放開價(jià)格還不開放管道等基礎(chǔ)設(shè)施，用戶可能會(huì)面臨更高的價(jià)格。不打破壟斷，不僅形成不了真正的市場(chǎng)價(jià)格，還會(huì)將近兩年來的“價(jià)改紅利”消耗殆盡，嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。還原能源商品屬性，建立由市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制，前提是要構(gòu)建有效競(jìng)爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。

　　二是實(shí)現(xiàn)居民和非居民價(jià)格并軌，建立上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。下游價(jià)格改革考慮民生、考慮工商業(yè)成本，所以順價(jià)一直沒有進(jìn)行，居民氣和非居民氣現(xiàn)在平均有3毛價(jià)差。實(shí)現(xiàn)價(jià)格居民和非居民價(jià)格并軌，也可杜絕上下游企業(yè)為自身利益考量而多賣非居民氣而少賣居民氣的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著天然氣消費(fèi)重回高速增長通道，加上“煤改氣”快速推進(jìn)，實(shí)施上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)勢(shì)在必行。否則，整個(gè)行業(yè)利益分配失衡，天然氣供應(yīng)也可能出現(xiàn)問題。應(yīng)通過體制改革實(shí)現(xiàn)氣源和輸配氣價(jià)分離，輸配氣價(jià)接受成本監(jiān)審，氣源價(jià)格隨行就市，上下聯(lián)動(dòng)。

　　三是規(guī)范初裝費(fèi)收費(fèi)。《配氣價(jià)格監(jiān)管指導(dǎo)意見》第七條要求加強(qiáng)配氣延伸服務(wù)收費(fèi)監(jiān)管。各級(jí)價(jià)格主管部門要對(duì)配氣延伸服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行清理規(guī)范，凡沒有提供實(shí)質(zhì)性服務(wù)的，以及成本已納入配氣價(jià)格的收費(fèi)項(xiàng)目，一律取消；收費(fèi)偏高的要及時(shí)降低。居民燃?xì)夤こ贪惭b性質(zhì)的收費(fèi)涵蓋范圍嚴(yán)格限于建筑區(qū)劃紅線內(nèi)產(chǎn)權(quán)屬于用戶的資產(chǎn)，不得向紅線外延伸。城鎮(zhèn)居民新建住宅，燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)等納入房價(jià)，不再另外向燃?xì)庥脩羰杖　?/p>

　　過去以來，市政管網(wǎng)到小區(qū)紅線這一段投資應(yīng)不應(yīng)計(jì)成本一直沒有明確約定，對(duì)于紅線內(nèi)共有的設(shè)施，過去的燃?xì)夤芾項(xiàng)l例里只是明確了維護(hù)責(zé)任歸燃?xì)夤荆琴M(fèi)用誰出沒有規(guī)定，但這次指導(dǎo)意見對(duì)此進(jìn)行了明確，小區(qū)紅線內(nèi)維護(hù)費(fèi)和市政管網(wǎng)到小區(qū)紅線內(nèi)的投資都計(jì)入氣價(jià)，把模糊地帶明確了。初裝費(fèi)必須進(jìn)行改革，但是否應(yīng)該取消還存爭議。

　　筆者認(rèn)為：天然氣行業(yè)還處于高速發(fā)展階段，居民氣化工程任重道遠(yuǎn)，在氣價(jià)改革還沒有到位的情況下，不能一取了之。如果政策用力過猛的話，有可能導(dǎo)致燃?xì)馄髽I(yè)為了降成本而犧牲安全，這是最遭的情況。因此從短期來說，應(yīng)嚴(yán)格界定工程安裝收費(fèi)涉及范圍，沒有實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用要去掉，實(shí)際發(fā)生要計(jì)入成本。此外，新建住房工程安裝費(fèi)一并納入房價(jià)。應(yīng)嚴(yán)格控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，工程安裝費(fèi)太離譜的，要進(jìn)行規(guī)范和降標(biāo)準(zhǔn)。長遠(yuǎn)來看，要建立上下游聯(lián)動(dòng)，及時(shí)疏導(dǎo)居民氣價(jià)，通過兩部制氣價(jià)解決問題。

　　總之，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定價(jià)格機(jī)制，只有有效競(jìng)爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，才能還原能源商品屬性，形成由市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制。價(jià)格改革不能單兵突進(jìn)，需由體制改革保駕護(hù)航。體制改革難度大、涉及面廣、利益調(diào)整不易，但也不宜久拖不決，否則不僅形成不了真正的市場(chǎng)價(jià)格，還會(huì)將近兩年來的“價(jià)改紅利”消耗殆盡，嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（景春梅）