“氣荒”產(chǎn)生的原因、影響及政策建議

　　入冬以來，我國多個省份天然氣供應(yīng)緊張，液化天然氣（LNG）價格明顯上漲，多地甚至出現(xiàn)居民用天然氣斷氣現(xiàn)象，嚴重影響社會生產(chǎn)生活，引發(fā)社會高度關(guān)注。“氣荒”的發(fā)生反映出有關(guān)部門在政策制定、政策實施、整體協(xié)調(diào)等方面存在諸多問題，今后應(yīng)注重系統(tǒng)謀劃、科學施策。

　　1當前“氣荒”呈現(xiàn)的特點

　　作為季節(jié)性需求變動強的行業(yè)，局部地區(qū)天然氣冬季供應(yīng)緊張，出現(xiàn)“氣荒”的現(xiàn)象時有發(fā)生，但與往年相比，今年“氣荒”有不同的特點：

　　（一）覆蓋范圍廣，眾多地區(qū)供應(yīng)緊張。之前我國“氣荒”范圍主要集中在京津冀周邊的華北地區(qū)，而今年不僅華北地區(qū)，山東、河南、寧夏、內(nèi)蒙古等地天然氣供應(yīng)出現(xiàn)短缺，貴州、湖北、湖南等地用氣緊張，甚至連新疆、四川、青海、陜西這樣的產(chǎn)氣大省都在喊“氣不夠用”。據(jù)已披露的消息，目前全國除西藏、廣西、廣東、福建以及東北等少數(shù)省份外，其余省份均出現(xiàn)供應(yīng)緊張。

　　（二）爆發(fā)時間提前，價格上漲快。今年部分地區(qū)剛剛進入冬季，最冷的時候還未到來就出現(xiàn)“氣荒”。隨著冬季最冷、采暖需求最大的節(jié)氣的來臨，如果應(yīng)對不力，“氣荒”范圍可能還會進一步擴大。“氣荒”帶來的結(jié)果就是完全由市場定價的液化天然氣（LNG）價格短時間內(nèi)出現(xiàn)暴漲。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年8月下旬全國LNG價格是每噸3129.1元，9月同期價格為3519元，10月為4337.4元，11月為5636.7元。按此計算，11月LNG價格比8月漲幅高達80%，比9月上漲60%，比10月上漲30%左右。

　　（三）多種因素交織，影響嚴重。往年“氣荒”產(chǎn)生原因主要在需求側(cè)，而今年“氣荒”的形成，既有需求側(cè)的原因，也有供給側(cè)的原因；既有主觀因素，又有客觀因素；既有市場上的原因，也有外在政策的推動。多種因素匯集到一起，導致嚴重“氣荒”形成。

　　2當前“氣荒”形成的原因

　　總的來看，當前“氣荒”是天然氣生產(chǎn)、運輸、儲備、消費、政府政策等多方面因素影響而形成的。

　　（一）上游資源供應(yīng)不足。一是主要管道氣源供應(yīng)方中亞國家冬季為保障本國用氣，再加上部分政治因素考量，減少出口。供應(yīng)我國的天然氣從冬季前的每日1.3億m3降至不足1.1億m3，縮減了約3000萬m3，使得新投運的陜京四線無法發(fā)揮作用。二是過去幾年國內(nèi)天然氣市場需求增長放緩，國內(nèi)油氣企業(yè)天然氣投資和陸上管網(wǎng)的擴產(chǎn)規(guī)劃都受到影響。三是原定于2017年投產(chǎn)運營的中石化天津LNG接收站未能如期上產(chǎn)，直接導致3000萬m3供應(yīng)華北的資源未能落實。四是中石化頁巖氣無法實現(xiàn)原計劃產(chǎn)量，另有100-200萬m3/日的焦爐煤氣由于環(huán)保原因被叫停，無法供應(yīng)。

　?。ǘ┫掠谓K端需求急劇增長。今年以來，隨著宏觀經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)；天然氣性價比提升，工業(yè)生產(chǎn)、燃氣發(fā)電、化工等領(lǐng)域用氣需求較快增長；LNG汽車市場回暖；環(huán)保監(jiān)管力度加大；“煤改氣”不斷推進，國內(nèi)天然氣消費出現(xiàn)爆發(fā)式增長，消費量進入到一個前所未有的峰值。國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，1-11月全國天然氣消費量達到2097億m3，同比增長18.9%；進口天然氣817 億m3，增長28.9%，增速均大幅超過前幾年。預計全年增量是2010—2016年年均增量兩倍以上。尤其是由于北方“煤改氣”工程的大力推進，導致今年華北各省的LNG消費增速普遍在20%以上，遠高于全國天然氣需求增速。

　?。ㄈ┲杏位A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。天然氣供求平衡調(diào)配主要通過基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)，尤其在冬季應(yīng)急調(diào)峰上?；A(chǔ)設(shè)施主要有輸送管網(wǎng)、儲氣設(shè)施和LNG接收站。首先，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，峰谷調(diào)節(jié)能力弱。目前我國每萬平方公里陸地面積對應(yīng)的管網(wǎng)里程約70公里，僅相當于美國的12%；地下儲氣庫形成工作氣量64億m3，僅占消費量的3.1%，而世界平均水平約為10%，美國、歐盟分別為20%、25%，日本、韓國約為15—20%。其次，全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。而在已接通管網(wǎng)的地方，由于其所屬企業(yè)不一樣，互聯(lián)互通程度不夠。第三，基礎(chǔ)設(shè)施尚未實現(xiàn)第三方公平開放，導致系統(tǒng)內(nèi)的管網(wǎng)、儲氣設(shè)施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系統(tǒng)外想進又無法進的困境。

　?。ㄋ模┎糠终邊f(xié)調(diào)性不夠。今年可以說是天然氣體制改革、環(huán)保治理力度最大的一年，眾多政策之間的不協(xié)調(diào)或多或少對“氣荒”產(chǎn)生助推作用：有關(guān)部門對今年天然氣需求迅速增長估計不足，影響了能夠增加供應(yīng)的相關(guān)工作。部分地方政府應(yīng)急預案不健全，平時不重視儲備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，缺氣時才臨時抱佛腳，四處找氣源。地方政府層層加碼、盲目推進“煤改氣”工程。早在2013年，國家就提出了“煤改氣”的方案，并要求做好規(guī)劃，落實氣源同時建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施。而部分地方政府在規(guī)劃布局上落后進度，拖到了方案限定的最后一年，在沒有落實好氣源的情況下推進“煤改氣”，甚至一些原本不屬于“2+26”城市范圍內(nèi)的城市也強行推行“煤改氣”，導致今年“煤改氣”強度大大超預期，需求也超預期增長。據(jù)環(huán)保部披露，今年實際完成以電代煤、以氣代煤400萬戶，遠遠超出之前300萬戶的預期。僅河北省采暖季天然氣需求量同比就增長234%。此外，城市門站價格的降低刺激了天然氣需求；交易中心管道氣競價一定程度上誘發(fā)了LNG價格上漲預期；居民用氣與非居民用氣的價格差導致上游供氣企業(yè)與城市燃氣企業(yè)存在增大工業(yè)用氣規(guī)模的“趨利”性。

　　3“氣荒”帶來的困境

　　在國家加快推進天然氣體制市場化改革，大力推廣天然氣利用，將天然氣列為主體能源之際，出現(xiàn)大范圍的“氣荒”，勢必會帶來一些問題，給天然氣行業(yè)自身持續(xù)健康發(fā)展形成制約。

　?。ㄒ唬┯绊懢用裆?，增大取暖成本。一些地方“煤改氣”后面臨“用不了氣、用不起氣”的困境。

　　（二）影響部分下游用氣行業(yè)發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，因加氣困難、經(jīng)濟性差，今年10月國內(nèi)天然氣重卡產(chǎn)量為7671輛，環(huán)比下滑了34%。

　?。ㄈ┰龃蟛煌悇e天然氣價格差，遲滯天然氣價格市場化改革。目前我國天然氣價格存在兩種雙軌制：價格受管制的管道氣與價格不受管制的LNG等；價格難以調(diào)整的居民用管道氣與價格可以適當波動的非居民用管道氣。LNG價格暴漲，增大了與管道氣的價格差。此外，為保供，不少城市燃氣企業(yè)高價購買LNG后限價供應(yīng)居民用戶，賠本保供，最終結(jié)果是影響天然氣價格市場化改革。

　?。ㄋ模┳?ldquo;煤改氣”政策陷入兩難困境。推行“煤改氣”的初衷是減少環(huán)境污染，實現(xiàn)清潔發(fā)展，大方向是對的。但目前發(fā)生的“氣荒”讓這一政策陷入兩難困境：繼續(xù)推進將面臨氣源缺，價格高的局面；不推進將面臨損失巨大的難題。尤其對工業(yè)企業(yè)來說，還面臨訂單無法完成，損傷商業(yè)信譽的后果。

　　4“氣荒”背后折射出來的問題

　　“氣荒”雖然最終表現(xiàn)的是氣源短缺、價格上漲問題，但其實質(zhì)是天然氣產(chǎn)業(yè)體制改革不到位的問題。同時，也暴露出更多超越其行業(yè)自身的其它問題。

　?。ㄒ唬┨烊粴馍a(chǎn)與消費平衡調(diào)配問題

　　我國天然氣生產(chǎn)與消費區(qū)域性強，消費季節(jié)性波動強，供求之間存在巨大的結(jié)構(gòu)性問題，況且中間還需要管網(wǎng)運輸，這就需要對天然氣供需提前進行準確預判，需要更大的天然氣產(chǎn)能冗余，需要對天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)進行精密控制和很好的協(xié)調(diào)管理、調(diào)配。

　　（二）市場化改革與基本民生保障問題

　　天然氣價格市場化改革總體思路是“管住中間、放開兩頭”，終端銷售價格最終是要放開的。而價格放開后，冬季用氣緊張時，價格肯定會上漲，勢必會對基本民生保障帶來一定的沖擊。

　?。ㄈ┲醒肱c地方、部門間、政府與企業(yè)之間協(xié)調(diào)問題

　　以“煤改氣”為例，天然氣利用發(fā)展規(guī)劃、上游供氣方監(jiān)管部門為發(fā)改、能源部門；而“煤改氣”的審批部門則為地方建設(shè)部門。“煤改氣”頂層規(guī)劃與具體政策執(zhí)行分屬中央職能部門與地方政府。在環(huán)保的壓力之下，中央與地方、不同部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，導致有關(guān)部門未能準確預判需求增量，對市場形勢估計不足。

　　（四）價格改革與其他體制改革協(xié)調(diào)問題

　　近年來天然氣價格機制改革推進力度很大，而其他的體制改革，例如上游礦權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施公平開放，進口體制、市場競爭主體數(shù)量等相對滯后，或者效果不明顯，導致出現(xiàn)“價格改革單兵突進”的錯覺。

　?。ㄎ澹┨烊粴馍现邢掠螀f(xié)調(diào)發(fā)展與改革問題

　　由于行業(yè)特性及改革進展不一致，天然氣上中下游各環(huán)節(jié)市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)形態(tài)均有所差別。例如，上中游基本上是處于國有企業(yè)壟斷局面，而下游競爭相對充分，企業(yè)性質(zhì)多元，但在某一特定區(qū)域，由于特許經(jīng)營權(quán)的存在，下游也處于壟斷局面。這種差別導致上中下游各環(huán)節(jié)利潤分配不均，互相指責并推諉保供責任，經(jīng)常需要政府出面協(xié)調(diào)平衡。

　　5應(yīng)對“氣荒”的政策建議

　　“氣荒”在天然氣體制市場化改革中出現(xiàn)，是改革進程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。市場化改革雖會帶來一些問題，但不能因噎廢食，如果倒退回歸到政府管制，不再進行改革，更不能解決“氣荒”問題。未來只是依靠改革，采取綜合措施來有效應(yīng)對。只有按照《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，通過加大天然氣體制改革力度，放寬全產(chǎn)業(yè)鏈市場準入，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口，通過增加市場主體數(shù)量，促進競爭等來實現(xiàn)。

　　具體來看，建議采取以下措施：

　?。ㄒ唬?ldquo;開源”：挖掘潛力，努力增加供應(yīng)

　　1.進一步加強現(xiàn)有國內(nèi)天然氣田氣井開采開發(fā)力度和集輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大非常規(guī)天然氣，如頁巖氣等的開發(fā)力度，提升國內(nèi)產(chǎn)量。

　　2.積極與中亞天然氣資源國溝通，避免未來再次出現(xiàn)減供、停供等不確定性風險。

　　3.應(yīng)當利用當前國際LNG市場供應(yīng)較為寬松，LNG現(xiàn)貨貿(mào)易急劇增長，氣價仍處于較低水平的時機，鼓勵更多的國內(nèi)企業(yè)到全球購買可靠的LNG現(xiàn)貨資源，尤其是美國的LNG資源，積極擴大進口。政府要加大沿海天然氣進口碼頭海域資源的開放力度，可考慮開放一些綠色通道給進口企業(yè)使用。

　?。ǘ?ldquo;節(jié)流”：“限工保民”，適當減緩需求增速

　　1.冬季取暖用氣對于居民來說是一項剛性需求，相較于工業(yè)用氣，民用天然氣用量較小，增速也低于工業(yè)用氣，應(yīng)優(yōu)先予以保證。為避免用氣緊張時工業(yè)用戶與居民用戶“爭氣”，應(yīng)嚴格執(zhí)行“限工保民” ，必要時可以犧牲掉工業(yè)用氣，既要限制上游企業(yè)的大工業(yè)直供用戶，又要限制城燃企業(yè)的大工業(yè)用戶。

　　2.循序漸進推進“煤改氣”工程，適時啟動煤電應(yīng)急調(diào)峰項目。地方政府要立足本地資源稟賦、經(jīng)濟水平和居民習慣，選擇適宜的散煤治理模式。宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜柴則柴，因地制宜。對尚未落實氣源或“煤改氣”氣源未到位的區(qū)域，不能強制推進“煤改氣”工程，避免“一刀切”和“畢其功于一役”。此外，在季節(jié)性用氣峰谷差比較大的地方可以保留或適時啟動煤電應(yīng)急調(diào)峰項目。

　?。ㄈ?ldquo;擴建”：加快LNG接收站和儲備體系建設(shè)

　　1.協(xié)調(diào)地方各部門關(guān)系，盡快確保天津中石化LNG接收站盡快投產(chǎn)。同時進一步下放審批權(quán)力，降低準入門檻，加快推動環(huán)渤海地區(qū)LNG接收站的建設(shè)，以保證華北地區(qū)的供氣安全。

　　2.加快儲氣庫建設(shè)，建立完善的天然氣儲備體系。應(yīng)參照國內(nèi)石油儲備體系建設(shè)經(jīng)驗，改變目前儲氣設(shè)施建設(shè)僅由天然氣生產(chǎn)商承擔的局面，嚴格要求天然氣上下游企業(yè)都應(yīng)承擔儲備責任。中央與地方建設(shè)天然氣戰(zhàn)略儲備，天然氣生產(chǎn)商與城市燃氣建設(shè)商業(yè)儲備，形成完善的天然氣儲備體系。

　　（四）“開放”：推動基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放和互聯(lián)互通

　　近日，中石油利用其管網(wǎng)系統(tǒng)將供應(yīng)華南的部分天然氣調(diào)配至北方，中海油則利用華南地區(qū)的海上氣和LNG，通過廣東管網(wǎng)為中石油廣東用戶供應(yīng)該部分天然氣，進而實現(xiàn)全國保供。這種“南北串氣”的方式為促進下一步更大范圍的管道互聯(lián)互通、資源平衡開了個好頭。未來應(yīng)加快推進管道獨立和LNG接收站獨立運營，加強政府監(jiān)管，加快基礎(chǔ)設(shè)施向第三方準入，促進天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通，逐步形成區(qū)域性乃至全國性管網(wǎng)。

　?。ㄎ澹?ldquo;分攤”：合理分攤“保供”的責任與成本

　　冬季“保供”既是一項企業(yè)商業(yè)行為，更是一場帶有很強公共性質(zhì)的政治任務(wù)，其責任主體不僅僅是企業(yè)，政府也是責任主體之一。但目前政府與企業(yè)對于“保供”的責任劃分不清楚，國家戰(zhàn)略保障與企業(yè)商業(yè)功能定位不明；跨地區(qū)供氣商、本地供氣商、燃氣商業(yè)用戶不同企業(yè)之間“保供”責任也不清楚，基本上由跨地區(qū)供氣商獨家來承擔。未來應(yīng)通過立法規(guī)定供應(yīng)方、需求方、燃氣企業(yè)、管道企業(yè)、上游企業(yè)在“保供”上各自的責任，對各主體承擔的成本進行合理性分析，對各主體承擔的原本不屬于自身的成本有針對性地進行補償。

　?。?ldquo;理順”：深化天然氣價格機制改革，逐步理順存在的問題

　　價格機制是整個天然氣產(chǎn)業(yè)體制改革的核心之一，當前很多問題都集中于價格上。因此，應(yīng)按照“放開兩頭，管住中間”和“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革思路，進一步深化天然氣價格機制，逐步理順存在的問題。

　　1.建立上下游價格聯(lián)動機制。鑒于很多地方終端民用氣價格多年未調(diào)整，應(yīng)適時進行適當調(diào)整，一來可以降低交叉補貼，緩解相關(guān)供氣企業(yè)經(jīng)營壓力，還可抑制浪費，促進節(jié)約。

　　2.建立調(diào)峰價格機制。儲氣設(shè)施建設(shè)投資大，成本高，只有建立調(diào)峰氣價，提高儲氣庫經(jīng)濟效益，才能吸引社會投資儲氣庫。

　　3.建立差別價格體系。天然氣需求量不僅存在較大的季節(jié)性落差，而且不同的用氣領(lǐng)域?qū)獾目沙掷m(xù)性和保供的要求也存在差異。為優(yōu)化資源配置、平衡供需或合理負擔供氣成本，應(yīng)考慮建立階梯價格、季節(jié)差價、峰谷差價、可中斷價格和氣量差價等差別價格體系。

　?。ㄆ撸?ldquo;引導”：及時發(fā)布市場信息，合理引導社會預期

　　1.加強天然氣供需情況的監(jiān)測分析，及時掌握天然氣市場產(chǎn)、供、銷動態(tài)情況，準確預測未來需求和資源供應(yīng)情況，完善對上游氣源、儲氣庫等冬季保供資源數(shù)量、流向的監(jiān)測，并對外公布，給市場以明確信息。

　　2.進一步加強市場價格監(jiān)管，對部分LNG生產(chǎn)企業(yè)和中間商惡意炒作和哄抬氣價的行為，予以嚴厲查處，維護市場正常秩序。

　　3.考慮到當前氣源短缺，市場供應(yīng)主體不多，應(yīng)暫緩天然氣交易中心競價行為，避免引發(fā)漲價預期。

　　（八）“協(xié)調(diào)”：加強央地、部門、能源品種間協(xié)調(diào)和政策配套

　　1.加強中央與地方、不同部門在治理舞霾、應(yīng)對“氣荒”方面頂層設(shè)計與政策落實之間的協(xié)調(diào)。頂層設(shè)計既要科學合理，又要統(tǒng)籌兼顧，對治理舞霾、應(yīng)對“氣荒”應(yīng)做好長期作戰(zhàn)的準備。地方政府在具體落實政策時，既要嚴格按照中央政策辦事，又要考慮當?shù)貙嵡椋荒芨?ldquo;一刀切”或“運動式執(zhí)法”，將指標任務(wù)層層加碼，急功近利。

　　2.天然氣只是眾多清潔能源中的一種，不能將大氣治理的重擔全部集中于天然氣行業(yè)上。應(yīng)充分發(fā)揮太陽能、風能、生物能、水能、地熱能等其它清潔能源的作用，不同品種能源各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同實現(xiàn)清潔發(fā)展。

　　3.在進行天然氣價格市場化改革的同時，推進財政、稅收、社會保障等相關(guān)配套政策的改革，降低因改革所帶來的對低收入階層的沖擊，兜住民生底線。（劉滿平）