鐵路以地養(yǎng)路方案獲批 專家稱不具操作性

為盡快推動(dòng)鐵路融資改革取得突破，由國家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發(fā)方案已獲得國務(wù)院同意，并即將發(fā)布。在產(chǎn)能普遍過剩的背景下，自去年年中以來，鐵路進(jìn)一步加大投資的趨勢明顯。一個(gè)月前，中國鐵路總公司（下稱中鐵總）對2014年鐵路固定資產(chǎn)投資計(jì)劃進(jìn)行第三次調(diào)增，達(dá)到8000億元以上，僅次于2010年的8426.52億元。“去年7月，中央就曾要求中鐵總拿出其原本就規(guī)劃好的44條鐵路項(xiàng)目開工建設(shè)，以便帶動(dòng)鋼鐵、水泥等行業(yè)的回暖，但背負(fù)3萬億元巨債的中鐵總的意見是‘你拿錢我才修’。”中國工程院院士、鐵路專家王夢恕說。當(dāng)前，鐵路融資難成為困擾鐵路建設(shè)所涉各方的首要問題。2013年8月19日，國務(wù)院出臺的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（下稱33號文）提出，要加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，鼓勵(lì)對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進(jìn)行綜合開發(fā)。此次國務(wù)院通過鐵路土地綜合開發(fā)方案，正是上述政策的落地成果。據(jù)知情人士透露，即將出臺的方案“并沒有過多考慮存量”，這與此前政策將促進(jìn)鐵路存量土地利用的消息有所出入。對于中鐵總來說，存量土地雖然可觀，但真正有價(jià)值的土地并不多，而少量有價(jià)值的土地要綜合開發(fā)還需要協(xié)調(diào)地方政府、國土部門、規(guī)劃部門等多個(gè)環(huán)節(jié)，困難重重。中鐵總身負(fù)巨債，迫切需要資金，當(dāng)下著眼于新增土地的利用，是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。然而，多位業(yè)界專家認(rèn)為，如果不轉(zhuǎn)變既有的鐵路建設(shè)發(fā)展模式，鐵路綜合土地開發(fā)難免陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的窠臼，更談不上撬動(dòng)更深層次的鐵路改革。投資有心無力在連續(xù)三年投資疲軟，并陸續(xù)中止部分項(xiàng)目之后，2014年，鐵路建設(shè)投資重回高歌猛進(jìn)的狀態(tài)。在2014年初的鐵路工作會議上，中鐵總計(jì)劃安排2014年固定資產(chǎn)投資為6300億元，后調(diào)增至7000億元；4月8日，這個(gè)數(shù)字增至7200億元，到4月底，再增至8000億元。不到四個(gè)月，三次調(diào)增，增幅近2000億元，前所未有。當(dāng)時(shí)有媒體援引接近中鐵總公司人士的話稱，至年底還有八個(gè)月的時(shí)間，不排除未來還會有調(diào)整計(jì)劃。這并非中鐵總成立以來第一次新增固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，去年8月，中鐵總將鐵道部時(shí)期原計(jì)劃當(dāng)年固定資產(chǎn)投資6500億元，調(diào)高為6900億元，但最終并未完成任務(wù)。中央已經(jīng)將加大鐵路投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手之一。4月底，國務(wù)院副總理馬凱在西安主持召開部分地區(qū)鐵路建設(shè)工作會議時(shí)，對鐵路建設(shè)提出四個(gè)“確保”：一要確保在建項(xiàng)目順利實(shí)施，二要確保新開工一批項(xiàng)目，三要確保一批新線投入運(yùn)營，四要確保工程質(zhì)量和安全。據(jù)王夢恕介紹，早在去年7月，國務(wù)院就決定加大鐵路建設(shè)投資，并以更大力度繼續(xù)推進(jìn)鐵路投融資體制改革。北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)認(rèn)為，截至2013年一季度，中鐵總負(fù)債合計(jì)2.84萬億元，資金鏈已近斷裂，而其傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)基金、鐵道債券、銀行貸款等融資渠道，都因還款壓力、成本增加等原因難以持續(xù)。政府一直試圖將社會資本引入鐵路項(xiàng)目，33號文就曾明確表示，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)社會資本投資建設(shè)鐵路。但事實(shí)證明政策效果并不理想，一方面，鐵路建設(shè)需要大量資金，回報(bào)周期長，收益率較低，使得民營資本缺乏興趣。另一方面，一貫強(qiáng)勢的中鐵總并未做好迎接民間資本的準(zhǔn)備。在現(xiàn)有的鐵路體制中，定價(jià)權(quán)、調(diào)度指揮權(quán)完全掌握在中鐵總手中，民資進(jìn)來后連市場主體都難以確立，更談不上自主經(jīng)營權(quán)。不僅如此，鐵路還承擔(dān)著公益性運(yùn)輸職責(zé)，其補(bǔ)償機(jī)制尚未完善，這也令民資退避三舍。為破解困局，中鐵總決定將土地開發(fā)作為融資改革突破口，并多次組織專家就此展開研討。今年2月，中鐵總還專門召集全國18個(gè)路局和三大專業(yè)運(yùn)輸公司主要負(fù)責(zé)人開會，商討土地經(jīng)營開發(fā)議題。中鐵總副總經(jīng)理彭開宙強(qiáng)調(diào)，今年必須要在土地綜合經(jīng)營開發(fā)上取得突破性進(jìn)展。今年初，中鐵總啟動(dòng)土地資產(chǎn)評估項(xiàng)目，旨在摸清家底，重估和盤活資產(chǎn)。但曾參與中鐵總土地綜合開發(fā)初步方案研討的趙堅(jiān)認(rèn)為，方案并未能在至關(guān)重要的各個(gè)體制環(huán)節(jié)上有所突破，比如規(guī)劃、土地管理等。以地養(yǎng)路嘗試在離北京站僅僅一小時(shí)車程的燕郊火車站，雖然經(jīng)歷了燕郊地產(chǎn)市場的火熱期，但至今仍是荒蕪一片。這種浪費(fèi)并不鮮見，鐵路土地資源的利用率差已成共識，如北京南站就被許多專業(yè)人士認(rèn)為至少閑置了價(jià)值400億－700億元的可開發(fā)資源。按照趙堅(jiān)的理解，中鐵總的土地綜合開發(fā)方案需要從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的角度考慮，土地規(guī)劃、土地利用等制度因素都涉及其中。而此前也有消息稱，國務(wù)院此次批準(zhǔn)的鐵路土地綜合開發(fā)方案，其核心在于通過TOD模式來打造鐵路城鎮(zhèn)綜合體。所謂TOD模式，就是“以公共交通為導(dǎo)向”的城市開發(fā)模式，其中公共交通包括地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后以站點(diǎn)為中心，按一定半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)。TOD模式發(fā)端于美國，并已在香港、東京等城市得到廣泛應(yīng)用，近年來，北京、深圳等城市的公共交通建設(shè)對這一模式也有借鑒。但是，TOD模式是否適用于鐵路站點(diǎn)，尚待驗(yàn)證。另外，這一方案明確鐵路沿線站點(diǎn)的綜合開發(fā)，由中鐵總及相關(guān)建設(shè)公司進(jìn)行參與。“現(xiàn)在來看，方案最大的突破就是（地方政府）可以拿土地來代替投資了。”王夢恕說。按照傳統(tǒng)的鐵路開發(fā)模式，鐵路用地都是通過劃撥形式獲取，中鐵總按照基準(zhǔn)價(jià)向地方政府支付土地款。而未來地方政府要想與中鐵總合作建設(shè)鐵路，除了提供鐵路必需的建設(shè)用地外，還需要為鐵路建設(shè)和運(yùn)維付出成本，這部分成本可以通過出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決。“國土部門給了地方政府和中鐵總一個(gè)協(xié)議出讓的口子。而且很可能的做法是，地方政府給中鐵總的商住用地可以在鐵路旁邊，也可以是城市規(guī)劃中的任何地方，只要雙方達(dá)成了協(xié)議。”王夢恕說。此前，有國土資源部官員在內(nèi)部會議上表示，未來地方政府可以就站點(diǎn)設(shè)置與鐵路企業(yè)協(xié)商，而鐵路公司可以將站點(diǎn)和周邊物業(yè)統(tǒng)一建設(shè)為“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”，從而形成地方與鐵路之間的可持續(xù)性合作。如果這一設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)，也許意味著，未來鐵路建設(shè)的成本將更多由地方政府來負(fù)擔(dān)。自2003年以來，鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來以建設(shè)基金為主加少量貸款，到一度以少量部省投資撬動(dòng)大額貸款，近兩年又進(jìn)一步變?yōu)閲邑?cái)政直接投資。支持者認(rèn)為，鐵路建設(shè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，會使得許多地方政府樂于接受前述合作方式。有報(bào)道稱，目前已有廣東、福建、江西、安徽和四川五個(gè)省份明確提出要開啟“以地養(yǎng)路”的融資模式，即通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金短缺。而這方面已有試點(diǎn)，在深圳地鐵和珠三角城際鐵路的建設(shè)上，都突破了現(xiàn)有的規(guī)劃和土地相關(guān)制度的制約。尤其是在珠三角城際鐵路項(xiàng)目中，擁有國土部“先行先試”權(quán)的廣東，給了鐵路公司和地方政府土地聯(lián)合開發(fā)權(quán)。其具體做法是，將每個(gè)車站的土地范圍分為兩部分，如車站范圍為半徑800米的中心劃圈，在這個(gè)范圍內(nèi)再以紅線分出內(nèi)外，紅線內(nèi)交給鐵路公司，除了交通用地外，鐵路公司也可以做其他土地開發(fā)。而紅線外的土地仍然屬于當(dāng)?shù)卣僧?dāng)?shù)卣M(jìn)行招拍掛，但土地收益必須用于軌道交通建設(shè)。鑒于廣東的經(jīng)驗(yàn)，目前中鐵總已組織專人赴廣東等地展開調(diào)研。最好的時(shí)機(jī)不再雖然33號文明確指出，“中國鐵路總公司作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。參照《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃統(tǒng)籌安排鐵路車站及線路周邊用地，適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度”。據(jù)北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和分析，這是在國家總的土地政策尚未調(diào)整到位的情況下，特許中鐵總使用所有原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地進(jìn)行綜合開發(fā)。然而，政策設(shè)想是否能成為現(xiàn)實(shí)，有學(xué)者表示悲觀，趙堅(jiān)認(rèn)為：“改革方向是對的，但實(shí)際操作則幾乎沒可能。”他提出的例證即為珠三角的城際鐵路建設(shè)，由于土地實(shí)際掌握在地方政府手中，廣東省要協(xié)調(diào)各地將土地拿出來，難度不小。此外，原來交通用地是屬于劃撥的，如果要轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)，也會受到很多制約。“鐵路建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域是大都市區(qū)通勤鐵路，從城市核心區(qū)的軌道交通車站向外延伸，形成以特大城市為中心、由軌道交通連接眾多中小城市的大都市區(qū)。但這需要破除行政區(qū)劃體制、財(cái)稅體制等方面的障礙，鐵路管理體制要更深刻變革。”在趙堅(jiān)看來，中鐵總雖然土地資源巨大，但有價(jià)值的并不多，尤其是在當(dāng)前地產(chǎn)形勢并不理想的狀況下，可開發(fā)的只有一線城市了。“但與一線城市政府打交道更難。”他認(rèn)為。另一方面，在現(xiàn)有體制下，土地的管理是歸國土部門來管，城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門來管，建設(shè)部門和規(guī)劃部門對城市有一個(gè)整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話，火車站附近要進(jìn)行高密度的開發(fā)很難進(jìn)行。“2014年中鐵總開始把土地綜合開發(fā)作為鐵路投融資體制改革的關(guān)鍵，這勢必觸及多方面的利益調(diào)整，需要中央政府推動(dòng)在城市規(guī)劃體制、國土管理、行政區(qū)劃、城市軌道交通補(bǔ)貼方式等多個(gè)領(lǐng)域的改革，同時(shí)需要國鐵自身的深化改革，才能把軌道交通導(dǎo)向的土地綜合開發(fā)落到實(shí)處。”趙堅(jiān)說。此外，由于近年來鐵路大發(fā)展過程中建設(shè)的大量站點(diǎn)，選址都遠(yuǎn)離市區(qū)，要在這些地方進(jìn)行綜合開發(fā)，并非易事。“其實(shí)最好的時(shí)機(jī)已經(jīng)過去了，鐵路大發(fā)展時(shí)期就應(yīng)該采取這種方式。”榮朝和認(rèn)為。中鐵總顯然已經(jīng)意識到這一點(diǎn)，其今年土地開發(fā)的重點(diǎn)自然著眼于增量部分，來完成今年的投資計(jì)劃。實(shí)際上，意在緩解鐵路資金饑渴癥的改革，難以醫(yī)治鐵路體制痼疾。“當(dāng)前鐵路建設(shè)一定程度上已經(jīng)存在著過度投資問題。”榮朝和說，鐵路建設(shè)如果仍然是“保增長”和“穩(wěn)增長”的政策工具，就很難從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展。在他看來，著眼于提高目前鐵路土地利用效率，并通過這一方式改革目前的土地管理制度和城市規(guī)劃制度等一系列制度問題，促進(jìn)整個(gè)城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)變，改革才有出路。