再看十年電力體制改革

單純的分拆式改革，其實(shí)屬于“避重就輕”，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷“做大做強(qiáng)”，利益糾葛將更加復(fù)雜，下一步的改革會(huì)更難。若非近期能源系統(tǒng)爆發(fā)的反腐風(fēng)暴，電力體制改革幾乎被人遺忘。2002年，國(guó)家正式啟動(dòng)了電力體制改革，但當(dāng)年設(shè)定的“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”四大任務(wù)在完成了第一步后，便不了了之。批評(píng)者認(rèn)為，“廠網(wǎng)分開(kāi)”是最容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場(chǎng)”，反倒只能改出了更多的“副部級(jí)”官員。實(shí)際上，從改革難度上來(lái)講，由于復(fù)雜的歷史因素，電力系統(tǒng)的“硬骨頭”比金融系統(tǒng)還要多。此外，金融改革事關(guān)老百姓資產(chǎn)升貶，社會(huì)呼聲高，推動(dòng)力也大，而電改則略顯落寞，國(guó)有電力集團(tuán)的“糊涂賬”也長(zhǎng)期少人關(guān)注。但隨著經(jīng)濟(jì)增速下行，事關(guān)企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)成本的資源品改革再次被提上議事日程。與此同時(shí)，繼鐵路和石油部門(mén)之后，“打老虎”的反腐也逐漸轉(zhuǎn)向電力部門(mén)。于是，電改再次成為改革呼聲的集聚之處。從改革路徑來(lái)看，除原定的“廠網(wǎng)分開(kāi)”任務(wù)和后續(xù)的“階梯電價(jià)”改革之外，改革并無(wú)實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。但值得注意的是，當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)疲軟，投資不足，地方政府便會(huì)間歇性地推動(dòng)“直購(gòu)電”試點(diǎn)。目前，“直購(gòu)電”再次成為各地?zé)嵬频脑圏c(diǎn)，但這并非電改的正途。地方利益的盤(pán)算每月數(shù)百元的電費(fèi)流水單，無(wú)法喚起普通人對(duì)電改的興趣，但工業(yè)企業(yè)及其背后的地方政府則不會(huì)這么想。繼2010年地方“直購(gòu)電”試點(diǎn)被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山東、云南等省再次掀起“直購(gòu)電”試點(diǎn)熱。按照“山東版”試點(diǎn)方案，該省交易額度為100億千瓦時(shí)，約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間提交了將其列為電改試點(diǎn)省的建議，其改革重點(diǎn)也是“直購(gòu)電”，目前，該省正積極牽線發(fā)電廠和企業(yè)。除山東和云南外，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省都在今年上半年啟動(dòng)了“直購(gòu)電”試點(diǎn)。記者了解到，不少地方的試點(diǎn)額度都確定在全年用電量的2%左右，也就是說(shuō)，試點(diǎn)交易量對(duì)現(xiàn)有供電結(jié)構(gòu)影響很小。“直購(gòu)電”試點(diǎn)，區(qū)別于目前我國(guó)主流的電網(wǎng)“統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)”供電模式。后者是指發(fā)電企業(yè)把電“賣(mài)”給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)分配并“轉(zhuǎn)賣(mài)”用電企業(yè)，電網(wǎng)賺取其中銷(xiāo)售差價(jià)。而“直購(gòu)電”則是發(fā)電企業(yè)和用電大戶直接議價(jià)交易，無(wú)需電網(wǎng)“統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)”，電網(wǎng)僅作為輸配電的物理通道，收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。“直購(gòu)電本是個(gè)國(guó)際通行做法，但到了我們這里卻變成了改革。”著名能源專家、廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對(duì)記者無(wú)奈地說(shuō)。“直購(gòu)電”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯。一般而言，通過(guò)“直購(gòu)電”交易，用電企業(yè)的每千瓦時(shí)的電費(fèi)可降低1至5分，即便按節(jié)約1分錢(qián)的成本計(jì)算，也可能為相關(guān)的試點(diǎn)省市帶去上億“收益”。參與試點(diǎn)的少數(shù)用電企業(yè)，每年節(jié)約的成本從幾百萬(wàn)到千萬(wàn)不等。熱衷于“直購(gòu)電”試點(diǎn)的地方主要是兩類(lèi)：一類(lèi)是用電大省、一類(lèi)是發(fā)電大省，前者以山東、江蘇等東部工業(yè)大省為代表，后者以云南、貴州、廣西等中西部地區(qū)為典型。“直購(gòu)電有利于本地國(guó)企，也是對(duì)外招商的砝碼。”一位長(zhǎng)期跟蹤電改的能源分析師對(duì)記者如是說(shuō)。以云南為例，其有著豐富的天然氣和水利資源，一直是發(fā)電大省，也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來(lái)，該省加大了對(duì)沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商力度，其中電解鋁行業(yè)成為了該省的重要目標(biāo)。電解鋁是工業(yè)部門(mén)的耗電"一哥"，生產(chǎn)過(guò)程中，電力成本占40%左右。按業(yè)內(nèi)估計(jì)，每噸電解鋁耗電1.3萬(wàn)至1.6萬(wàn)千瓦時(shí)。也就是說(shuō)，通過(guò)"直購(gòu)電"，哪怕只降低1分錢(qián)的電費(fèi)，每噸鋁的生產(chǎn)成本便至少可以節(jié)約130元。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這是極好的招商策略—"成本洼地"。不難發(fā)現(xiàn)，和金融系統(tǒng)一樣，電力系統(tǒng)的資源，特別是關(guān)鍵的電網(wǎng)系統(tǒng)，主要掌握在中央政府手中，地方試點(diǎn)改革的意義并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。事實(shí)上，2010年中央電力監(jiān)管部門(mén)"叫停"各省"直購(gòu)電"試點(diǎn)，很大程度也是因?yàn)閷?duì)地方政府"小算盤(pán)"的擔(dān)憂。彼時(shí)，在國(guó)際金融海嘯影響下，部分地方投資不足，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)下滑，于是紛紛試點(diǎn)"直購(gòu)電"。而各地上報(bào)的用電企業(yè)，不少并不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排的要求，而屬于投資很大的"過(guò)剩產(chǎn)能"。以電解鋁為例，2013年全年，我國(guó)累計(jì)產(chǎn)量為2200萬(wàn)噸，已連續(xù)多年位居世界第一，但過(guò)剩率卻超過(guò)30%，其過(guò)剩程度甚至超過(guò)鋼鐵。"直購(gòu)電"看似美好，在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)堪憂之時(shí)，它或許只是挽救地方經(jīng)濟(jì)的一根稻草。而它之所以時(shí)常被冠以電改"突破口"的正面標(biāo)簽，很大程度在于中國(guó)電力體制改革的艱難。當(dāng)"半拉子"的電力改革最終變成利益均沾，體系變得穩(wěn)固或者說(shuō)死水一潭，唯有地方利益推動(dòng)下的"直購(gòu)電"才能激起一點(diǎn)波瀾。管制猛于電網(wǎng)中國(guó)的電力體制改革已經(jīng)"改革"了12年。2002年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為"五號(hào)文"。"五號(hào)文"提出了"廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"四大改革任務(wù)。改革目標(biāo)是建立一個(gè)按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的"電力市場(chǎng)"，所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都在市場(chǎng)內(nèi)自由交易，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的"直購(gòu)電"。遺憾的是，12年過(guò)去，電改只實(shí)現(xiàn)了第一步"廠網(wǎng)分開(kāi)"。改革之前，脫胎于電力部的國(guó)家電力公司是一家兼有發(fā)電、電網(wǎng)和電力建設(shè)的垂直巨無(wú)霸公司。改革之初，國(guó)家電力公司被分拆，發(fā)電部分被分拆為華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投等五大發(fā)電企業(yè)，而電網(wǎng)部分則分拆為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。但真正有實(shí)質(zhì)性價(jià)值的"后三步"卻不了了之。目前，外界多認(rèn)為電網(wǎng)公司的"統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)"模式是電改癥結(jié)所在，而電網(wǎng)更是現(xiàn)行電力格局的最大受益者。在這種模式下，電網(wǎng)可以決定購(gòu)買(mǎi)誰(shuí)的電，或者對(duì)誰(shuí)"拉閘限電"，扼住了發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)的咽喉。更重要的是，電網(wǎng)作為一個(gè)"超級(jí)買(mǎi)家"和"超級(jí)賣(mài)家"，輸電、配電、售電，全部包攬，割斷了電力價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，變成了電力審批機(jī)構(gòu)的"變種"。實(shí)際上，"五號(hào)文"的"后三步"主要便是針對(duì)電網(wǎng)。所謂"主輔分開(kāi)"，即"廠網(wǎng)分開(kāi)"后，將電網(wǎng)公司的"輔業(yè)"，包括電力修造、送變電施工和勘探設(shè)計(jì)等資產(chǎn)進(jìn)行剝離，讓電網(wǎng)專注輸配電"主業(yè)"。"主業(yè)"和"輔業(yè)"的不同在于前者是自然壟斷，公用事業(yè)的色彩濃，而"輔業(yè)"則屬競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，可以企業(yè)化運(yùn)作。剝離作用在于，電網(wǎng)變成純粹的公用事業(yè)，更適用于嚴(yán)格管制，以保證國(guó)家電力輸送系統(tǒng)的安全性;同時(shí)，"純粹"的輸配電業(yè)務(wù)將使得電網(wǎng)的"過(guò)網(wǎng)費(fèi)"核算更便捷和透明，從而為后面兩步的電力改革打好基礎(chǔ)。"輸配分開(kāi)"同樣是在削減電網(wǎng)的業(yè)務(wù)。通俗些說(shuō)，"輸電網(wǎng)"是電網(wǎng)的"主網(wǎng)"，其通過(guò)超高壓和高壓輸電線將發(fā)電廠與變電所連接。而"配電網(wǎng)"則聯(lián)通了"輸電網(wǎng)"末端的變電站和終端用戶，是中、低壓的"支網(wǎng)"。"輸配分開(kāi)"就是把輸電網(wǎng)同配電網(wǎng)的資產(chǎn)分離，形成獨(dú)立的輸電和配電公司，從而增加電力市場(chǎng)主體，達(dá)到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高效率的目的。目前，"主輔分開(kāi)"和"輸配分開(kāi)"兩項(xiàng)改革都難言樂(lè)觀，甚至于停滯不前，電網(wǎng)"通吃"如舊。但換個(gè)角度看，電改受阻絕非電網(wǎng)一家造成。以"競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"為例，其本質(zhì)其實(shí)是效率優(yōu)先，即哪家發(fā)電企業(yè)的技術(shù)好、效率高，電價(jià)有優(yōu)勢(shì)，那么就更容易上網(wǎng)銷(xiāo)售。但問(wèn)題在于，五大發(fā)電企業(yè)都是副部級(jí)，兩家電網(wǎng)也是副部級(jí)，"等級(jí)"決定了按照市場(chǎng)規(guī)律辦事的難度。"你買(mǎi)了它這么多電，我怎么辦?只能去找中央領(lǐng)導(dǎo)‘一碗水端平’。"林伯強(qiáng)說(shuō)，時(shí)至今日，發(fā)電領(lǐng)域仍是"分配制"，根本談不上"競(jìng)價(jià)制"。因此可以說(shuō)，電網(wǎng)的"通吃"并非中國(guó)電力體制弊病的原因，而是弊病的結(jié)果，而市場(chǎng)主體的"行政化"和市場(chǎng)機(jī)制的破壞才是電改的最大阻力。目前，我國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)都由發(fā)改委制定，管制的價(jià)格必然難以隨著供需關(guān)系變化而變化。換言之，價(jià)格不能反映供需變化，即破壞了市場(chǎng)最重要的"價(jià)格機(jī)制"，那么這個(gè)市場(chǎng)必然是個(gè)失敗的市場(chǎng)。 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