散煤治理與清潔供熱的政策與實踐

　　01關(guān)于散煤治理

　　散煤直燃排放因子高，是大氣污染的重要來源和霧霾的直接誘因之一，冬季供熱更加劇了散煤排放的危害性。發(fā)展階段、治理能力及終端能源需求的時空差異等多種因素，導(dǎo)致我國散煤一直難以有效治理，散煤問題已成為影響京津冀大氣治理效果的最短板，也直接影響到中國的能源消費轉(zhuǎn)型。

　　盡管各地散煤治理已取得初步進(jìn)展，但仍存在缺乏相關(guān)定義標(biāo)準(zhǔn)、過度依賴財政補貼、監(jiān)管監(jiān)測比較薄弱、清潔能源價格競爭力不足、清潔煤供應(yīng)體系不完善、市場機制作用不強等問題。因此，有必要將散煤治理提升為能源轉(zhuǎn)型的“托底”任務(wù)，通過政策機制改進(jìn)，讓散煤治理更加有效、可持續(xù)。

　　建議：（1）加強研究基礎(chǔ)問題，制定標(biāo)準(zhǔn)，加強統(tǒng)計；（2）堅持清潔替代優(yōu)先，因地制宜制定替代散煤的優(yōu)先順序；（3）堅持分類施策，城市農(nóng)村全面推進(jìn)，生活生產(chǎn)并重；（4）堅持分類重點明確，城鎮(zhèn)優(yōu)先治理中小鍋爐，農(nóng)村清潔型煤保底；（5）制定成本分擔(dān)機制，提高資金利用效率，謀劃補貼退出機制；（6）用清潔燃燒技術(shù)鎖定終端用戶使用習(xí)慣；（7）提效降本，提升清潔能源的價格競爭力；（8）加強監(jiān)管、監(jiān)測，嚴(yán)控散煤流通與排放。

　　02關(guān)于清潔采暖

　　我國北方地區(qū)冬季供熱面積大、能耗排放強度高、城鄉(xiāng)差異大，清潔供熱比例僅三成左右。受發(fā)展階段所限與長期治理不足，面臨的主要問題有：

　　一是缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，體制影響政策措施有效性；二是清潔能源競爭力不足，存在保供瓶頸和價格短板；三是產(chǎn)業(yè)體系仍不完善，新主體新模式進(jìn)入成本較高；四是建筑節(jié)能水平較低，取暖消費觀念與方式落后。應(yīng)根據(jù)清潔供熱技術(shù)路線適用性與發(fā)展?jié)摿Υ_定清潔供熱發(fā)展思路，堅持清潔替代安全發(fā)展，堅持因地制宜居民可承受，堅持全面推進(jìn)重點先行，堅持企業(yè)為主推動市場，力爭“十四五”初期在北方地區(qū)取得顯著效果。

　　亟待推進(jìn)各環(huán)節(jié)協(xié)同改革，務(wù)實推進(jìn)清潔供熱，建議：（1）明確各級政府、企業(yè)權(quán)責(zé)，明確公共產(chǎn)品治理邊界，通過政策、規(guī)劃、技術(shù)等手段協(xié)同改進(jìn)“能源-熱網(wǎng)-負(fù)荷-熱源”關(guān)系；（2）多方式提供更低成本資金支持，高效利用財政及其他來源資金，為降成本提供支持；（3）推進(jìn)能源與供熱價格改革，完善氣電熱價格機制；（4）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實能力保障取暖穩(wěn)定連續(xù)；（5）加快集中供熱方式改革，大力提升建筑及熱網(wǎng)效率；（6）加大農(nóng)村清潔供熱力度，兼顧全面實現(xiàn)小康目標(biāo)、生態(tài)文明與能源消費轉(zhuǎn)型。

　　03關(guān)于深層問題

　　仍有一些深層次問題影響散煤治理與清潔采暖深入推進(jìn)，亟需深化改革盡快解決。

　　一、清潔能源供應(yīng)能力與環(huán)保目標(biāo)補協(xié)同、不匹配，對控煤政策帶來的清潔能源需求準(zhǔn)備不足。央地政府及各部門（尤其是發(fā)改、財政、環(huán)保、能源、住建）目標(biāo)與能力不同，能源熱力供應(yīng)商、終端用能用熱用戶訴求不同，集中反映在尚沒有清晰的可確保政府財政、能源供應(yīng)商、用能主體等參與者均實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)的路徑，尤其是河北等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　二、油氣與電力體制改革推進(jìn)速度較慢，改革紅利尚無法傳遞到消費側(cè)并在價格上得到有效體現(xiàn)。當(dāng)然這其中還有能力問題，天然氣供給安全裕度遠(yuǎn)低于電力，保供壓力空前尤其是天然氣區(qū)域性供給緊張，可供氣量區(qū)域性不足與儲運瓶頸問題凸顯。盡管不是全局性問題，市場化定價的LNG價格飆漲客觀反映了局部的供氣緊張。

　　三、能力（儲運與供量等）提升方可化解供需矛盾，深化改革是能力提升的保障。應(yīng)盡快明確管網(wǎng)/基礎(chǔ)設(shè)施（含調(diào)峰儲運）的改革路線圖、時間表，加快推進(jìn)市場化價格改革以促進(jìn)生產(chǎn)（含進(jìn)口）的多元參與。同時應(yīng)扎實做好消費側(cè)的應(yīng)急供能預(yù)案。

　　四、高度重視散煤治理對控煤治霾和能源轉(zhuǎn)型的“托底”作用。同時也應(yīng)認(rèn)識到控煤治霾與市場化改革都不能一蹴而就，改革有陣痛，市場有必要但不能解決全部問題，不能以一斑窺全豹否定改革實踐。

　　五、“煤改氣”、“煤改電”等技術(shù)路線各有優(yōu)劣，需因地制宜。不同代際煤技術(shù)路線對財政補貼的依賴程度不同，各地補貼能力與強度不同，建議盡快謀劃補貼退坡后的政策，盡量采用更多的非現(xiàn)金激勵政策模式，但是過渡期的政府、用戶、運用上的財務(wù)可持續(xù)是必須重視的問題。

　　結(jié)語：今冬的采暖季注定不平凡，或?qū)⒈┞陡喽贪?，將為未來改革與能力建設(shè)提供方向。（洪濤 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）