中國能源政策研究院院長：盡快轉(zhuǎn)變風(fēng)電光伏補(bǔ)貼方式

近年來，中國新能源行業(yè)發(fā)展全球矚目。2012年末中國風(fēng)電裝機(jī)61GW、光伏裝機(jī)3.4GW，風(fēng)光年發(fā)電量總計(jì)1066億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的2.1%。至2016年年末，中國風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到149GW、光伏裝機(jī)達(dá)到77GW，年發(fā)電量總計(jì)3072億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的5.1%。中國的風(fēng)光裝機(jī)均已穩(wěn)居世界第一，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用促成了大幅度的成本下降。以光伏為例，2007年光伏組件價(jià)格為30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年最新價(jià)格已低至2元/瓦。以國內(nèi)市場(chǎng)簡(jiǎn)單計(jì)算，相當(dāng)于累計(jì)裝機(jī)每翻一倍，產(chǎn)品成本降低35%。成本的優(yōu)勢(shì)也使得中國風(fēng)電與光伏制造業(yè)成為世界新能源市場(chǎng)的領(lǐng)跑者。

中國新能源的發(fā)展成就充分說明上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策卓爾有效。上網(wǎng)電價(jià)政策的最大優(yōu)點(diǎn)是能錨定發(fā)電品種全生命周期的收益，給予投資者明確的價(jià)格信息，在某個(gè)新行業(yè)發(fā)展的初期能夠有效支持啟動(dòng)。

隨著風(fēng)光裝機(jī)的急劇擴(kuò)張，新能源總補(bǔ)貼也在急劇增長。比較2012年與2016年，按平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算風(fēng)光補(bǔ)貼總量，2012年補(bǔ)貼總量約為600億元，2016年擴(kuò)大到1800億元。雖然這一期間國家有幾次略微調(diào)低了風(fēng)光補(bǔ)貼水平，但補(bǔ)貼總額仍然跟隨規(guī)模持續(xù)急劇擴(kuò)大。理論上說，給予新能源的補(bǔ)貼應(yīng)該由銷售電價(jià)中征收的可再生能源附加費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。2012年中國可再生附加費(fèi)為0.015元/千瓦時(shí)，2016年提高至0.019元/千瓦時(shí)。依此計(jì)算，2012年中國“新能源補(bǔ)貼”賬戶還有150億元盈余，到2016年就轉(zhuǎn)為約700億元虧空?；诖?，2016年有呼吁要將可再生附加提高到三分錢，然而即使這樣也只能在2016年實(shí)現(xiàn)大概平衡。然而2017年中國光伏裝機(jī)又大幅度增長，短短九個(gè)月完成了42GW，帶來近300億元的補(bǔ)貼需求。另外，由于新能源發(fā)電的不穩(wěn)定性，其消納也會(huì)給電網(wǎng)帶來成本(如穩(wěn)定性等)增加，雖然這部分成本難以明確計(jì)算，但隨著新能源發(fā)電比例的增長，也可能是比較大的“補(bǔ)貼”。

因此，新能源的擴(kuò)張必然帶來補(bǔ)貼迅速增加。不同的解決方式導(dǎo)致有兩個(gè)現(xiàn)象：一是銷售電價(jià)的快速增長(如德國);二是維持高補(bǔ)貼(中國)難以抑制低效裝機(jī)，棄風(fēng)棄光現(xiàn)象難以避免。

德國的可再生能源快速發(fā)展引致了顯著的電價(jià)上升，十年來接近翻倍，使德國成為了歐洲電價(jià)最高的國家之一。其中，增長最大的部分就是可再生附加，現(xiàn)階段德國可再生附加費(fèi)將近人民幣0.8元，僅此一項(xiàng)就相當(dāng)于中國的平均銷售電價(jià)。電價(jià)上升對(duì)德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活造成了相當(dāng)大的負(fù)面影響，導(dǎo)致反對(duì)力量很大，因此近兩年德國的新能源發(fā)展急劇降速，風(fēng)光年裝機(jī)降至10GW以下，迅速讓出了世界新能源發(fā)展領(lǐng)頭羊的位置。

當(dāng)然，中國棄風(fēng)棄光現(xiàn)象很大程度上源于中國能源稟賦的不平衡，西部新能源發(fā)電集中但風(fēng)電光伏消納能力有限?？紤]到中國電力市場(chǎng)的實(shí)際情況，電價(jià)市場(chǎng)化將是一個(gè)較長過程。如此，盡管政府努力，如果新能源裝機(jī)快速增長，比較大的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象會(huì)客觀存在。所以，現(xiàn)階段政府應(yīng)該考慮降低新能源發(fā)電補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式和產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)，并爭(zhēng)取早日取消補(bǔ)貼。

首先，補(bǔ)貼終究是臨時(shí)和不可持續(xù)的，由于新能源補(bǔ)貼額快速大幅度增長，補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)必然導(dǎo)致補(bǔ)貼降低和取消。任何行業(yè)都難以依靠補(bǔ)貼規(guī)劃長遠(yuǎn)發(fā)展，由于風(fēng)電光伏的成本大幅度下降，補(bǔ)貼對(duì)其發(fā)展的邊際刺激效應(yīng)已經(jīng)大幅度降低。在碳排放限制的大背景下，通過對(duì)傳統(tǒng)能源發(fā)電施行環(huán)境稅、碳交易、碳稅等政策對(duì)促進(jìn)新能源發(fā)展會(huì)更有效。這樣既可以市場(chǎng)化手段限制火電的發(fā)展，也可以結(jié)合電力市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)多種發(fā)電品種的競(jìng)爭(zhēng)，更有利于資源優(yōu)化配置，提高整個(gè)電力行業(yè)的效率。中國政府可以向德國學(xué)習(xí)，提前發(fā)布明確的補(bǔ)貼降低與退出時(shí)間表，給予市場(chǎng)確定的預(yù)期，從而抑制搶裝等行為。

其次，在短期電力過剩的大背景下，根據(jù)裝機(jī)成本下降及時(shí)降低補(bǔ)貼可以抑制低效裝機(jī)。降低和爭(zhēng)取取消補(bǔ)貼，可以倒逼風(fēng)電光伏制造企業(yè)與發(fā)電投資者更加主動(dòng)地降低成本，也可以促使他們擇優(yōu)選擇更經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目。特別是在立項(xiàng)前能更深入地研究項(xiàng)目的消納問題，如何更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)電與用電的結(jié)合以保證項(xiàng)目收益。改善棄風(fēng)棄光現(xiàn)狀必須通過經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)行風(fēng)電光伏發(fā)電的“供給側(cè)改革”，提高其發(fā)電投資效率。

再次，降低的新能源補(bǔ)貼可以部分用于解決電網(wǎng)消納和商業(yè)模式創(chuàng)新。對(duì)于新能源發(fā)展，電網(wǎng)成本是一個(gè)繞不過去的問題，隨著風(fēng)光比例增大，電網(wǎng)成本會(huì)大幅度增長，電網(wǎng)智能化是減少電網(wǎng)成本的主要途徑，政府可以幫助解決一部分電網(wǎng)智能化技術(shù)創(chuàng)新的成本。另外，解決棄風(fēng)棄光，新出現(xiàn)的儲(chǔ)能、微網(wǎng)、需求側(cè)響應(yīng)等商業(yè)模式也需要早日獲得政策支持。

最后，補(bǔ)貼需要用來支持新能源本身的進(jìn)一步技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新。只有技術(shù)進(jìn)步帶來的成本下降才是永久的。21世紀(jì)必然是新能源的發(fā)展世紀(jì)，這個(gè)有共識(shí)。然而幾十年后看，解決人類能源需求的清潔技術(shù)路線可能不一定是現(xiàn)在占主導(dǎo)地位的幾種模式，新能源的研發(fā)與新型技術(shù)進(jìn)步仍然需要充分的資金支持。近年來，一些新能源技術(shù)路線受成本因素而被壓制發(fā)展，需要政府補(bǔ)貼支持發(fā)展的初始時(shí)段。

我們說，好鋼要用在刀刃上。中國新能源已經(jīng)邁入發(fā)展壯大的階段，政府的補(bǔ)貼政策也可以有更大、更靈活的操作空間，政府需要通過更好的補(bǔ)貼設(shè)計(jì)，立足長遠(yuǎn)解決新能源發(fā)展問題。