鑒往今知——淺談煤炭安全管理

煤炭作為一種戰(zhàn)略性能源資源歷來受到國際社會(huì)的普遍重視，尤其是當(dāng)今國際能源市場(chǎng)價(jià)格、產(chǎn)量不穩(wěn)定以及受制于環(huán)保、政策及技術(shù)等各種因素，煤炭作為低成本、主體性能源地位不易撼動(dòng)，所以各國對(duì)本國煤炭行業(yè)的未來發(fā)展普遍高度重視，并陸續(xù)出臺(tái)了很多相關(guān)政策措施。當(dāng)前煤炭產(chǎn)業(yè)面臨去產(chǎn)能、環(huán)保等嚴(yán)峻形勢(shì)壓力，更需要關(guān)注先進(jìn)國家關(guān)于煤炭安全生產(chǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，包括一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策及發(fā)展趨勢(shì)，這有利于正確把握未來煤炭行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步作出更好的轉(zhuǎn)型構(gòu)想和戰(zhàn)略抉擇。

作為僅次于中國的世界第二采煤大國，美國煤炭安全生產(chǎn)處于世界領(lǐng)先水平，近年來每百萬噸煤死亡率一直在0.03%以下。但并不是說美國煤炭安全一開始就是如此完美:事實(shí)在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初期，美國每年有數(shù)千人死于煤礦事故；1907年，西弗吉尼亞州的一起煤礦事故，死亡人數(shù)達(dá)362人，創(chuàng)美國歷史之最，美國才開始重視煤礦安全生產(chǎn)問題。那么之前的煤炭安全問題主要在哪呢？主要是美國政府缺乏監(jiān)管，更重要的是煤炭安全管理的法律制度和基礎(chǔ)不完善，沒有引起相關(guān)人員的重視，所以即便美國國會(huì)在1891年通過了第一個(gè)管理礦山安全的法規(guī)，隨后又制定了多部法律，安全標(biāo)準(zhǔn)越來越高，最后仍然很難解決根本問題。直到70多年后，圍繞煤炭生產(chǎn)美國已經(jīng)先后制定了１０多部法律，其中最重要的是聯(lián)邦礦業(yè)安全和健康法，對(duì)所有礦炭生產(chǎn)進(jìn)行了全面和嚴(yán)格的規(guī)定，美國煤炭業(yè)生產(chǎn)才從此走上事故低發(fā)率的新階段，開始奠定本國煤炭安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。這就表明煤炭安全管理的前提是有一套較為完善的行業(yè)規(guī)范和法制基礎(chǔ)，這一切不僅僅是企業(yè)，也有賴于政府等相關(guān)部門加強(qiáng)煤炭行業(yè)的監(jiān)管和立法規(guī)范工作。

至今學(xué)界甚至業(yè)界仍把美國大幅降低礦難事故的功勞記在1977年出臺(tái)的《聯(lián)邦礦業(yè)安全和健康法》名下，由此可見這部法律的地位。這部法律的優(yōu)點(diǎn)之一就是將礦工的安全和健康放在第一位，且明確了政府各部門尤其是主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)分工，操縱性強(qiáng)。比如規(guī)定頒布與有毒和對(duì)身體有害藥劑有關(guān)的法定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，勞工部部長制訂的安全標(biāo)準(zhǔn)必須可靠，以確保礦工在該安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定下的有害環(huán)境中長期工作而健康或工作能力不會(huì)受到實(shí)質(zhì)性的損害，衛(wèi)生、教育福利部部長必須遲于該法頒布之日18個(gè)月盡快地對(duì)礦山中使用或發(fā)現(xiàn)的每種有毒物質(zhì)有損健康的藥劑做出判定，以確定其是否在濃度上有潛伏的毒性，然后將確認(rèn)結(jié)果提交勞工部部長；如某一種有毒物質(zhì)或?qū)ι眢w有害的藥劑，在頒布的法定健康標(biāo)準(zhǔn)沒有一條能恰當(dāng)?shù)匾?guī)定出來，在收到指標(biāo)后的60天內(nèi)，勞工部部長必須公布這條法定健康和安全標(biāo)準(zhǔn)，或必須刊登出不這么做的決定。這個(gè)法律規(guī)定就不僅起到了從上到下加強(qiáng)對(duì)煤炭監(jiān)管部門的制約監(jiān)督作用，更是對(duì)礦工生命健康的負(fù)責(zé)。

這部法案的基本框架至今沒有變，但它確立了幾個(gè)基本原則需要銘記：首先是安全檢查經(jīng)常化。每個(gè)礦井每年必須接受四次安全檢查，露天煤礦則必須接受兩次檢查，礦主必須按照檢查人員提出的建議改進(jìn)安全措施，否則可能被罰款和判刑。其次是事故責(zé)任追究制；特別是當(dāng)出現(xiàn)傷亡事故時(shí)，調(diào)查人員必須出具報(bào)告指明責(zé)任，蓄意違反法案的責(zé)任者也將被處以罰款或有期徒刑。再次是安全檢查“突襲制”。任何泄露安全檢查信息的人，將會(huì)受到罰金或監(jiān)禁的處罰。復(fù)次是檢查人員和礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者的連帶責(zé)任制。檢查人員要對(duì)出具的報(bào)告承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者要確保自己的設(shè)備具有可靠的安全性，否則將會(huì)受到法律制裁。

除了制定煤礦（礦山）安全法律外，美國還不斷健全相關(guān)配套機(jī)制。作為《聯(lián)邦礦業(yè)安全和健康法》的補(bǔ)充修訂，《2006年礦山改進(jìn)與新應(yīng)急反應(yīng)法》提出強(qiáng)化礦職工思想觀念轉(zhuǎn)變，緊急預(yù)案提交給聯(lián)邦礦業(yè)安全與健康監(jiān)察局進(jìn)行審批，增加煤礦安全監(jiān)察員招聘名額、培訓(xùn)力度和執(zhí)法權(quán)利資格，并給予實(shí)施煤礦安全生產(chǎn)法定巡回監(jiān)察的人力保證。此外還不斷從職能機(jī)構(gòu)上加以改革：1910年,作為美國第一個(gè)為煤礦安全而設(shè)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——礦業(yè)局的基本任務(wù)是研究安全生產(chǎn)問題,制定安全標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督生產(chǎn),加強(qiáng)檢查,調(diào)查處理事故等；1913年,美國成立勞工部,后來依據(jù)聯(lián)邦礦業(yè)安全和健康法在勞工部內(nèi)設(shè)立礦山安全與健康局，任命一位勞工部副部長擔(dān)任礦山安全與健康局局長，并規(guī)定只有勞工部下屬的礦山安全與健康局負(fù)責(zé)全國礦山安全與健康監(jiān)察工作，對(duì)其下屬的覆蓋全國的地區(qū)礦山安全監(jiān)察處實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)；1977年,作為美國國會(huì)立法的結(jié)果,建立了獨(dú)立的安全監(jiān)察部門——礦山安全與健康管理局(簡稱MSHA),這一機(jī)構(gòu)類似于我國的安全生產(chǎn)總局。從一般政府機(jī)構(gòu)到國會(huì)立法下的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，表明美國煤炭監(jiān)管安全體制的不斷完善。

如今，美國的煤礦業(yè)已轉(zhuǎn)變成所有行業(yè)中最令人羨慕的安全行業(yè)之一，安全指數(shù)與零售業(yè)相當(dāng)。1990年美國煤礦行業(yè)死于安全事故的只有66人，2000年，這個(gè)數(shù)字降至40人。而從年產(chǎn)量上看，美國煤礦業(yè)年產(chǎn)近十億噸煤，只略少于中國的年產(chǎn)量，真正實(shí)現(xiàn)了“安全與生產(chǎn)并不矛盾”的最佳狀態(tài)。所以，美國專家在總結(jié)自己國家的成就時(shí)，往往羅列三大法寶：執(zhí)法、培訓(xùn)及技術(shù)。其中，執(zhí)法是最具強(qiáng)有力的措施。

加強(qiáng)科技教育是防止、減少煤礦安全事故的第一要素。有資料表明,作為美國最先為煤礦安全而設(shè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)即礦業(yè)局的主要職責(zé)之一就是研究安全問題；100多年前對(duì)采礦安全,特別是對(duì)瓦斯和煤塵灰的危害,幾乎沒有任何科學(xué)的認(rèn)識(shí)，最終導(dǎo)致礦難頻發(fā)；礦業(yè)局在后來一些研究工作中發(fā)現(xiàn),要減少煤礦爆炸就要嚴(yán)格控制瓦斯和煤塵灰，這一研究發(fā)現(xiàn)對(duì)建立基本的煤礦事故預(yù)防制度是非常關(guān)鍵的。它促使美國開始重視煤炭安全教育與培訓(xùn)，實(shí)施一些預(yù)防地下煤礦事故的基本預(yù)防制度與培訓(xùn)措施,后來還由礦業(yè)安全與衛(wèi)生署下屬的全國礦業(yè)衛(wèi)生與安全學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)集中培訓(xùn)礦主工人，每年舉辦短期集中安全講習(xí)班，在各州舉辦巡回性質(zhì)的安全課程，主要向礦業(yè)工人講授安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)設(shè)備操作等，并從勞工部培訓(xùn)費(fèi)中支出經(jīng)費(fèi)提供免費(fèi)課程、圖書館，鼓勵(lì)通過網(wǎng)站公布調(diào)查報(bào)告、安全分析，這些措施使美國煤礦安全開始改善,加上技術(shù)不斷進(jìn)步,尤其是近30多年來運(yùn)用高新技術(shù)大幅提升了煤礦安全水平。

從美國的煤炭安全管理改革上我們可以得到如下啟示：

首先要完善監(jiān)督強(qiáng)化外部約束。政府及相關(guān)安全監(jiān)管部門應(yīng)不斷健全完善，安全責(zé)任層層落實(shí)分解，上下制約監(jiān)督，才能共同維護(hù)安全環(huán)境。

其次要重視行業(yè)指導(dǎo)落實(shí)規(guī)范。煤炭行業(yè)涉及安全管理方面的技術(shù)實(shí)踐性較強(qiáng)，也涉及到法律、政策等多個(gè)層面，只有通過加強(qiáng)針對(duì)性培訓(xùn)學(xué)習(xí)才能為管理工作提供規(guī)范指導(dǎo)，才能激發(fā)管理人員的學(xué)習(xí)和規(guī)范意識(shí)，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果。

最后要因地制宜創(chuàng)新管理機(jī)制。增加煤炭安全操作的技術(shù)投入力度，嚴(yán)格安全管理崗位的技術(shù)準(zhǔn)入和考核機(jī)制，打造煤炭企業(yè)“高精尖”的安全管理隊(duì)伍，以此進(jìn)一步開展安全宣傳和培訓(xùn)指導(dǎo)工作，促使企業(yè)整體注重安全形勢(shì)學(xué)習(xí)教育，提升安全管理質(zhì)量。