冤還是不冤？從國土局租地建光伏項(xiàng)目竟構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪！

:在光伏項(xiàng)目建設(shè)中，用地問題一直是項(xiàng)目建設(shè)中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，一旦處理不當(dāng)，極容易出現(xiàn)違法違規(guī)用地情況，甚至觸犯刑法，構(gòu)成犯罪。近日云南高院的一則判例引起了光伏人的關(guān)注，某光伏企業(yè)從國土局租用土地建設(shè)光伏項(xiàng)目，最終卻被認(rèn)定為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，該光伏企業(yè)被判處罰金，法定代表人被判處三年有期徒刑。今天，陽光所廣州辦公室李亞奇律師對(duì)非法占用農(nóng)用地罪的要點(diǎn)進(jìn)行解讀，希望對(duì)有關(guān)企業(yè)有所裨益。

一、基本案情

A公司為一家光伏投資企業(yè)，在云南投資建設(shè)一光伏電站項(xiàng)目。2010年5月1日，市國土資源局經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局（下稱“國土分局”）與村委會(huì)等四個(gè)村民小組簽訂了《租地協(xié)議》，對(duì)楊梅坪的4500畝集體山地進(jìn)行租用。租地補(bǔ)償費(fèi)為每畝1500元，共計(jì)675萬元，租地期限為五十年。同年5月5日，由國土分局將上述土地租賃給A公司，用于建設(shè)10MW光伏工程項(xiàng)目，租金和租期同與村委會(huì)各村民小組所簽訂的相同。

合同約定：A公司在使用宗地的過程中，不得改變土地用地性質(zhì)，不得砍伐林木，如確需改變土地用地性質(zhì)，砍伐林果木的，應(yīng)依法按規(guī)定辦理相關(guān)審批手續(xù)。

同年7月，A公司在未辦理林地征占用手續(xù)的情況下，開工建設(shè)楊梅坪(大功山)大型并網(wǎng)非晶硅光伏發(fā)電示范項(xiàng)目一期10MW工程項(xiàng)目，擅自在楊梅坪施工搭建光伏大棚、推平場地，修建進(jìn)場道路，損毀林木。經(jīng)鑒定占用大理、賓川兩縣林地面積208.71畝（其中防護(hù)林面積208.21畝，優(yōu)勢樹種為云南松），損毀林木蓄積為1.6m³，幼樹120株；其它林地面積0.5畝。

法院認(rèn)為A公司在未取得審批手續(xù)的情況下，即開工建設(shè)，占用林地面積208.71畝，致使林地用途嚴(yán)重破壞，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。認(rèn)定A公司犯非法占用農(nóng)用地罪，并處罰金人民幣50萬元；A公司法定代表人犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑三年，并處罰金人民幣20萬元。

二、法律分析

（一）非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成條件

《刑法》第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”正確理解該罪名，需要把握以下幾點(diǎn)：

首先，違反土地管理法規(guī)是構(gòu)成本罪的前提條件。本條中所指的“土地管理法規(guī)”含義非常廣泛，包括《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律，國務(wù)院頒布的有關(guān)土地管理的行政法規(guī)以及部門規(guī)章，地方有關(guān)法規(guī)等。

其次，只有非法占用耕地、林地等農(nóng)用地才可能構(gòu)成本罪，非法侵占其它土地的不構(gòu)成本罪。“農(nóng)用地”是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等。“耕地”是指種植農(nóng)作物的土地，也包括菜地、園地。“林地”主要包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。非法占用建設(shè)用地、荒地等屬于違法違規(guī)行為，可能承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，但不構(gòu)成犯罪。

再次，“改變土地用途”是構(gòu)成本罪的要件之一。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，土地按用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。非法改變土地用途，是指未經(jīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)、土地征用、占用審批手續(xù)，非法占用耕地、林地、草地等農(nóng)用地，在被占用的農(nóng)用地上從事非農(nóng)建設(shè)、采礦、養(yǎng)殖等活動(dòng)，改變土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的農(nóng)用地的原用途等行為。

最后，本罪是結(jié)果犯。只有非法占用的土地?cái)?shù)量較大，造成耕地、林地大量毀壞的才可能構(gòu)成犯罪。有關(guān)司法解釋對(duì)非法占用耕地、林地、草原等具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分別做出了相關(guān)的規(guī)定。

（二）A公司是否構(gòu)成犯罪問題分析

依據(jù)上述法律分析，結(jié)合本案依法查明的事實(shí)，我們認(rèn)為法院判決A公司構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪并無不當(dāng)。A公司僅依據(jù)與國土局簽訂的租賃合同，便開展光伏項(xiàng)目的工程建設(shè)工作，顯然違反了《土地管理法》、《森林法》等法律規(guī)定。

A公司與國土局簽訂的土地租賃合同并不能作為合法用地的依據(jù)，僅表明A公司取得了土地的租賃權(quán)，并不表明履行了林地占用手續(xù)，兩者完全是不同概念。租賃合同也明確約定：A公司在使用宗地的過程中，不得改變土地用地性質(zhì)，不得砍伐林木，如確需改變土地用地性質(zhì)，砍伐林果木的，應(yīng)依法按規(guī)定辦理相關(guān)審批手續(xù)。

另外，A公司在光伏建設(shè)過程中，擅自施工搭建光伏大棚、推平場地，修建進(jìn)場道路，改變了土地用途，破壞了土地原有性質(zhì)，且非法占用林地面積達(dá)208.71畝（根據(jù)有關(guān)司法解釋，毀壞一般林地10畝以上即達(dá)到定罪標(biāo)準(zhǔn)）。故法院認(rèn)定A公司構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪并無不當(dāng)，A公司及其法定代表人被判處刑罰并不冤。

三、光伏項(xiàng)目建設(shè)中使用林地的正確打開方式

《森林法》第18條規(guī)定：“進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。”

據(jù)此規(guī)定，建設(shè)工程占用林地的，均需要取得縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在光伏項(xiàng)目建設(shè)中，除光伏矩陣以外的進(jìn)場道路、變電站、運(yùn)行管理中心及生活配套用房等永久設(shè)施建設(shè)，均應(yīng)辦理林地征用手續(xù)。而不能僅僅依靠與國土部門簽訂的土地租賃合同便開展工程建設(shè)工作。

對(duì)于采取“林光互補(bǔ)”方式建設(shè)的光伏矩陣用地問題，應(yīng)根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）要求，在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，在運(yùn)營期，雙方可以簽訂租賃協(xié)議，支付租賃費(fèi)用，通過租賃等方式使用林地。

最后，需要特別注意的是：無論采取何種用地模式，在光伏項(xiàng)目建設(shè)中需要砍伐林木的，必須取得采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。否則，將可能涉嫌構(gòu)成“盜伐、濫伐林木罪”，承擔(dān)刑事法律責(zé)任。