天然氣要發(fā)展，先號脈

2004年西氣東輸投運以來，中國天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，目前已基本形成氣源多元化、管道網(wǎng)絡(luò)化的供應(yīng)格局，天然氣消費市場遍及31個省(自治區(qū)、直轄市)。但與中國推動能源生產(chǎn)和消費革命的戰(zhàn)略要求相比，天然氣發(fā)展仍存在著一些制約因素：戰(zhàn)略定位有待進(jìn)一步凝聚共識，對天然氣利用清潔性的質(zhì)疑急需澄清;礦業(yè)權(quán)制度有待完善，勘查開采投入不足;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，保供壓力較大;市場機(jī)制不健全，監(jiān)管體系不完善;科技創(chuàng)新能力不足，裝備自主化水平有待提高。

戰(zhàn)略地位需要認(rèn)清

天然氣在中國能源中的戰(zhàn)略定位決定了整個天然氣行業(yè)的發(fā)展方向，事關(guān)各地大氣污染防治和清潔取暖等行動能否有效落實。目前，將天然氣發(fā)展成為中國主體能源之一的戰(zhàn)略定位已基本達(dá)成共識，但仍存在部分不同聲音，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是認(rèn)為中國天然氣資源稟賦較差，不具備作為主體能源的資源基礎(chǔ)，“富煤貧油少氣”的觀念仍然根深蒂固，沒有跟上“頁巖革命引發(fā)基礎(chǔ)理論和工程技術(shù)創(chuàng)新，大幅增加世界天然氣可采資源”的革命性變革。二是認(rèn)為世界能源正在由“油氣時代”向可再生能源轉(zhuǎn)變，天然氣與可再生能源相比，雖然清潔但仍是含碳的化石能源，只是過渡能源或補充能源，發(fā)展?jié)摿τ邢?，沒有認(rèn)識到未來天然氣具備成長為世界第一大能源的基礎(chǔ)和潛力，且天然氣具有調(diào)節(jié)靈活、響應(yīng)迅速的優(yōu)點，可與可再生能源發(fā)展形成良性互補。

在認(rèn)識到天然氣是綠色低碳高效能源的同時，社會公眾對天然氣的清潔性仍存在部分質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是認(rèn)為天然氣仍是含碳能源，雖然燃燒幾乎不產(chǎn)生二氧化硫(SO2)和顆粒物，但仍然會排放二氧化碳(CO2)等;二是認(rèn)為天然氣燃燒排放的氮氧化物和水汽量與煤炭相比更多，反而會加速霧霾的形成。這些片面甚至錯誤的聲音干擾了對天然氣發(fā)展的戰(zhàn)略定位，也對大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖工作產(chǎn)生了一定的困擾。為消除公眾疑慮，便于各地抓緊開展各項工作，全面澄清天然氣利用的清潔性非常必要和緊迫。

多因素制約勘探開發(fā)

資源品質(zhì)下降、技術(shù)創(chuàng)新不足及勘查開采體制不完善，制約了天然氣勘探開發(fā)。

資源品質(zhì)整體變差。全國油氣資源動態(tài)評價(2015)結(jié)果表明，全國待探明天然氣地質(zhì)資源量80萬億立方米，88%的資源分布在四川、鄂爾多斯、塔里木、松遼、柴達(dá)木、東海、瓊東南、鶯歌海、珠江口9大盆地，超過35%的資源分布在低滲儲層，25%為致密氣，20%以上位于海域深水?？碧綄ο笕遮厪?fù)雜，勘探開發(fā)成本較高。

理論技術(shù)創(chuàng)新力度不夠。雖然近年來中國天然氣勘探開發(fā)理論及技術(shù)裝備創(chuàng)新取得很大進(jìn)展，但復(fù)雜地質(zhì)條件下的天然氣成藏理論還有待進(jìn)一步完善，陸上深層、火山巖等氣藏勘探開發(fā)核心技術(shù)尚需加大攻關(guān)力度，海洋深水氣藏開發(fā)理論與技術(shù)裝備仍比較落后，規(guī)模效益開發(fā)頁巖氣、煤層氣的關(guān)鍵技術(shù)體系尚未形成。

勘查開采體制機(jī)制有待完善。盡管中國已初步構(gòu)建了一套較為完整的油氣勘查開采體制，但油氣礦業(yè)權(quán)高度集中在少數(shù)大型國有油氣企業(yè)，油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制不健全，社會資本進(jìn)入難，還未形成多元化的、充分有序競爭的現(xiàn)代油氣勘查開采體制機(jī)制，一定程度上制約了油氣資源的充分開發(fā)利用，不利于激活資源潛力。

勘查開采投入不足。近年來，受資源稟賦較差、國際油價低位徘徊、理論技術(shù)創(chuàng)新力度不夠和勘查開采體制不完善等因素影響，全國油氣勘查投資大幅減少，從2013年最高值786億元降到2016年的528億元，降幅達(dá)33%，有38%的勘查區(qū)塊投入未達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn);油氣開發(fā)投入下降更明顯，從2013年的峰值2876億元降到2016年的1333億元，降幅高達(dá)54%。

基礎(chǔ)設(shè)施與保供壓力

基礎(chǔ)設(shè)施能力不足。一是與歐美發(fā)達(dá)國家相比，中國天然氣管道和地下儲氣庫建設(shè)仍存在較大差距。截至2016年底，中國每萬平方千米陸地面積對應(yīng)的管道里程約70千米，僅相當(dāng)于美國的12%。地下儲氣庫形成工作氣量64億立方米，僅占消費量的3.1%，遠(yuǎn)低于世界10%的平均水平。二是天然氣利用“最后一公里”建設(shè)存在短板。全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。三是隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展加速、環(huán)保意識提高，人口密集區(qū)、規(guī)劃區(qū)、自然保護(hù)區(qū)越來越多，管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾時有發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施選線選址難度越來越大。地方政府出于地方利益和管道保護(hù)壓力對國家重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目支持力度不足，或?qū)㈨椖客七M(jìn)與地方利益過度捆綁，影響了部分重點項目的按期投運。

保供壓力較大。一是天然氣季節(jié)性峰谷差逐年增大。隨著大氣污染防治、清潔取暖工作的深入推進(jìn)，華北等地“煤改氣”需求進(jìn)一步增加，冬季用氣峰值持續(xù)走高，保供壓力較大。二是天然氣冬季進(jìn)口通道存在一定風(fēng)險。2016年冬季西北通道沿線中亞國家超額下載氣量造成國內(nèi)供氣量不足，海上LNG進(jìn)口通道冬季易受氣象影響，LNG船舶無法按時靠岸。三是不同企業(yè)間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不夠，制約了天然氣資源優(yōu)化配置和靈活調(diào)運。四是儲氣調(diào)峰責(zé)任落實程度不夠，輔助服務(wù)機(jī)制尚未建立。地下儲氣庫工作氣量和各城市應(yīng)急儲氣能力均嚴(yán)重不足，供氣企業(yè)與城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)在日調(diào)峰責(zé)任上存在推諉扯皮現(xiàn)象。

市場機(jī)制與監(jiān)管體系存在缺陷

市場機(jī)制不健全。一是競爭性環(huán)節(jié)尚未實現(xiàn)市場化定價。目前天然氣銷售門站價格為政府基準(zhǔn)定價，包括出廠價(進(jìn)口采購氣價)和管輸費，這種將兩者綁定到一起的定價模式不利于管網(wǎng)設(shè)施的第三方公平準(zhǔn)入;季節(jié)性氣價和調(diào)峰價格還未全面推廣，不能及時反映天然氣價格與供需關(guān)系變化;居民、非居民用氣“交叉補貼”問題突出，嚴(yán)重降低了天然氣在工業(yè)領(lǐng)域的競爭力，抑制了天然氣在發(fā)電、交通、工業(yè)燃料等領(lǐng)域的大規(guī)模利用。作為國內(nèi)外既有的成熟機(jī)制，全國范圍內(nèi)的大用戶直供直銷體系建立才剛剛起步，全面推廣的呼聲日益強(qiáng)烈。二是交易平臺建設(shè)仍處于較低水平。雖然目前已有上海石油天然氣交易中心，重慶石油天然氣交易中心正在加快籌建，但現(xiàn)有交易中心的交易規(guī)則、會員覆蓋和交易量等與國際一流水平相比仍存在較大差距，短期難以取代政府基準(zhǔn)定價成為新的價格基準(zhǔn)。三是LNG、CNG儲配站已成為北方地區(qū)冬季清潔取暖和氣化農(nóng)村的重要方式之一，取得了很好的實踐。但各地政府對以上發(fā)展方式與燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系理解不統(tǒng)一，未來如何規(guī)范發(fā)展亟須給予明確。

監(jiān)管體系不完善。一是監(jiān)管工作機(jī)制尚未理順、職責(zé)不清。中國能源行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)相對分散，相關(guān)部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間存在政策目標(biāo)差異和步調(diào)不同步等問題，工作協(xié)調(diào)難度較大。二是監(jiān)管工作界面不明，監(jiān)管效率偏低、效力偏弱。法律法規(guī)缺失，問題處理依據(jù)不足，監(jiān)管工作缺乏應(yīng)有的強(qiáng)力支撐，一定程度上影響了監(jiān)管的效力。三是監(jiān)管主體、監(jiān)管手段單一，難以滿足“放管服”改革的需要，政府監(jiān)管部門主要依靠行政性的強(qiáng)制手段，政府以外其他社會群體的同業(yè)監(jiān)審作用沒有得到有效釋放。具體到監(jiān)管事項上，部分省份省內(nèi)天然氣管道、城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)等中間環(huán)節(jié)過多，攔截收費、強(qiáng)制服務(wù)、層層加價，終端用戶沒有得到改革紅利;城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)接口費、開戶費等服務(wù)性收費較高，甚至成為部分燃?xì)馄髽I(yè)的主要利潤來源;天然氣基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入落實程度不高。