林伯強：中國需重點支持非常規(guī)油氣發(fā)展

《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，中國天然氣占能源消費比重力爭從2016年的6.28%提升為2020年的10%。假定一個比較保守的能源需求增長，預(yù)計中國天然氣2020年消費將超過3600億立方米，今后幾年年均增速需達(dá)15%以上。目前中國天然氣對外依存已達(dá)35%，政府需要支持非常規(guī)油氣發(fā)展來滿足快速增長的天然氣需求。

目前中國在非常規(guī)油氣勘探開發(fā)方面取得了一些進(jìn)展。在頁巖氣勘探開發(fā)方面，四川盆地累計探明頁巖氣地質(zhì)儲量7643億立方米，其中重慶涪陵頁巖氣田探明儲量6008億立方米，據(jù)說是目前北美之外最大的頁巖氣田，預(yù)計2017年底產(chǎn)能達(dá)100億立方米。2016年中國頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到78.8億立方米，雖然這個量對比美國的頁巖氣產(chǎn)量微不足道，但也是僅次于美國、加拿大的世界第三位?？梢哉f，目前中國已基本掌握了頁巖氣技術(shù)，通過實踐初步發(fā)展了適合中國地質(zhì)條件的頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)體系。

中國非常規(guī)油氣仍處于發(fā)展起步探索階段，在勘探、開發(fā)、環(huán)保技術(shù)上還與國際水平相差較大。盡管問題很多，特別是礦權(quán)和氣權(quán)分離，中國在煤層氣勘探開發(fā)上還是取得了比較大的進(jìn)展，包括勘探評價、產(chǎn)能建設(shè)、商業(yè)開發(fā)等方面。煤層氣的儲量和產(chǎn)量增長較快，目前探明煤層氣地質(zhì)儲量約3000億立方米，地面開發(fā)的煤層氣產(chǎn)量2016年為45億立方米。

美國是全球非常規(guī)油氣發(fā)展最好的國家，起步早、支持力度大。美國地質(zhì)調(diào)查局從上世紀(jì)70年代起，大致每5年做一次全國油氣資源評價，從本世紀(jì)初將重點轉(zhuǎn)向了頁巖油氣、油砂及天然氣水合物等非常規(guī)油氣資源調(diào)查。同時，通過對技術(shù)創(chuàng)新的支持，很快提升了非常規(guī)油氣的競爭優(yōu)勢，支持了美國石油工業(yè)在低油價環(huán)境中的發(fā)展。

另一方面，非常規(guī)油氣是美國“能源獨立”戰(zhàn)略的重要一環(huán)。由于非常規(guī)油氣開采技術(shù)取得突破和產(chǎn)量大幅增長，美國能源價格近年來大幅降低。另外，非常規(guī)油氣的低污染排放有利于清潔生產(chǎn)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來美國能源成本降低促進(jìn)了美國制造業(yè)的發(fā)展，特別是增強了高耗能行業(yè)的競爭力。同時，非常規(guī)油氣快速發(fā)展減少了美國油氣進(jìn)口，降低了其對中東的石油依賴，也從供應(yīng)和價格上改變了全球油氣市場供需格局。

我們可以借鑒美國政府對非常規(guī)油氣發(fā)展的支持政策。美國對非常規(guī)油氣資源特別是頁巖氣的勘探開發(fā)的扶持政策，主要表現(xiàn)在稅收減免、財政補貼、管道運輸?shù)谌綔?zhǔn)入和技術(shù)規(guī)范和研發(fā)等多方面。美國能源監(jiān)管體系關(guān)注非常規(guī)油氣開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，比如說頁巖氣的開發(fā)存在環(huán)境影響，需要特別重視對開發(fā)的環(huán)境影響監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)的各個方面的環(huán)境評估和檢測。最后，美國法律體系為非常規(guī)油氣開發(fā)提供有效支撐。美國嚴(yán)格監(jiān)管頁巖油氣開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，通過資源產(chǎn)權(quán)和地表權(quán)利等法律法規(guī)以保障其持續(xù)增長。

從某種意義上說，中國對非常規(guī)油氣的追求，反映了能源消費大國對能源獨立的要求和渴望。長期以來，石油以中東為主要供應(yīng)中心地，增加了油氣的流通成本，也引發(fā)了能源安全擔(dān)憂。對政府來說，發(fā)展非常規(guī)油氣，能夠提高天然氣比例，改變能源結(jié)構(gòu)，替代煤炭，支持清潔發(fā)展，提高國內(nèi)油氣產(chǎn)出，保障能源安全，甚至可以影響油氣地緣政治格局。另一方面，一般來說，非常規(guī)油氣資源高效清潔，有利于減少城市環(huán)境污染。對石油企業(yè)來說，當(dāng)常規(guī)油氣發(fā)展受資源限制時，非常規(guī)能源發(fā)展是進(jìn)一步發(fā)展乃至企業(yè)生存的重要途徑。

非常規(guī)油氣資源開發(fā)有一個過程，只有在開發(fā)技術(shù)成熟、成本合理的情況下，才可能大規(guī)模開發(fā)，主要條件包括主體開采技術(shù)成熟和商業(yè)開發(fā)方式具備規(guī)模化。當(dāng)然，比較高的國際油價則是一個開發(fā)的基本要求。

美國頁巖氣的發(fā)展歷程給中國非常規(guī)油氣發(fā)展以啟迪，主要體現(xiàn)在機制、技術(shù)和市場模式三個方面，其中技術(shù)是核心。由于地質(zhì)條件和市場等各方面的差異，中國難以簡單復(fù)制美國的模式，在選區(qū)、資源識別和經(jīng)濟(jì)評價方面，需要配套探索。在開采方面，由于目前非常規(guī)油氣的開發(fā)還處于起步發(fā)展階段，需要學(xué)習(xí)和消化國際開采技術(shù)，并通過規(guī)模開發(fā)來攤薄成本，提升競爭力。在目前的起步發(fā)展時期，政府可以通過補貼或減稅來支持非常規(guī)油氣。此外，從中國煤層氣發(fā)展可以看出，僅依靠民營企業(yè)靈活的機制和體制，還無法實現(xiàn)非常規(guī)油氣的快速發(fā)展，政府還需鼓勵成熟的大型油氣企業(yè)積極參與。

目前，中國油氣行業(yè)稅收制度比較粗放，沒有針對非常規(guī)油氣資源開發(fā)系統(tǒng)的財稅政策。這方面可以借鑒美國的做法，制定相應(yīng)的適合中國國情和適宜非常規(guī)油氣發(fā)展階段的稅收政策，可以推動非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

為了滿足國內(nèi)天然氣需求的快速增長，政府需要持續(xù)支持非常規(guī)油氣增長。同時，政府應(yīng)該明晰環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé)，以保障非常規(guī)油氣開發(fā)中的環(huán)境成本最小化，盡可能把環(huán)境外部成本納入企業(yè)開發(fā)成本?？梢灶A(yù)見，中國非常規(guī)油氣一旦突破技術(shù)桎梏和發(fā)展初期必經(jīng)的技術(shù)磨合，通過油氣改革配套而走向商業(yè)成熟及商業(yè)開發(fā)，有可能取得比較快的發(fā)展，成為滿足中國油氣需求的重要力量。

（作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長）