煤改氣諸多短板待補(bǔ)

在我國，截至2016年年底，天然氣作為燃料涉及取暖面積共約22億平方米，占總?cè)∨娣e的10%左右；天然氣用量259億立方米，占北方地區(qū)天然氣消費(fèi)總量的26%。在取暖分布上，北京天然氣取暖居全國首位，取暖面積約6.4億平方米，約占北京取暖總面積的80%，約占北方地區(qū)天然氣取暖總面積的29%。河北和新疆位列第二梯隊(duì)，取暖面積占北方地區(qū)天然氣取暖總面積的比例均在10%左右。其中，河北省近幾年發(fā)展勢頭迅猛,快速趕超新疆、天津等地，列第二位。2016年，河北天然氣取暖面積約2.5億平方米。分城市來看，列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批實(shí)施范圍的“2+26”重點(diǎn)城市是天然氣取暖的主力地區(qū)，天然氣取暖面積合計(jì)在12億平方米以上，約占北方天然氣取暖總面積的55%。

在取暖方式上，目前我國的天然氣取暖主要有燃?xì)忮仩t房、燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)、燃?xì)獗趻鞝t和天然氣分布式能源四種方式。其中，燃?xì)忮仩t房為第一大取暖方式，占比約55%；其次是熱電聯(lián)產(chǎn)，占比31%；燃?xì)獗趻鞝t位列第三，占比14%；分布式能源較少，占比不足1%。

2016年12月21日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重。在推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖的過程中，天然氣如何發(fā)揮作用，怎么做到“宜氣則氣”是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。從目前的形勢看，清潔取暖“煤改氣”短板猶在，短時(shí)期內(nèi)在全國大面積推廣存在一定的困難，因此，在制定“煤改氣”實(shí)施方案的時(shí)候必須針對我國天然氣發(fā)展現(xiàn)狀、根據(jù)各地特殊稟賦，進(jìn)行“量身定制”。

“煤改氣”仍存在薄弱環(huán)節(jié)

總體來看，清潔取暖“煤改氣”發(fā)展的政策環(huán)境寬松，環(huán)保驅(qū)動(dòng)效應(yīng)不斷增強(qiáng)，監(jiān)管體系逐步完善，宏觀環(huán)境是有利于清潔取暖“煤改氣”發(fā)展的。但是，“煤改氣”目前也仍然存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié)，制約因素主要表現(xiàn)在儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施、“最后一公里”管道基礎(chǔ)設(shè)施和天然氣取暖經(jīng)濟(jì)性三個(gè)方面。

首先是儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。取暖用氣集中在采暖季使用，用氣的季節(jié)峰谷差較大，對儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施配套建設(shè)要求較高。目前，華北地區(qū)冬夏季季節(jié)峰谷比已達(dá)3.5以上，清潔取暖“煤改氣”的實(shí)施將進(jìn)一步推高冬季用氣峰值。而我國儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。一方面，作為國際通用調(diào)峰手段的地下儲(chǔ)氣庫有效工作氣量偏低，截至2016年年底，我國地下儲(chǔ)氣庫形成的有效工作氣量為64億立方米，僅占表觀消費(fèi)量的3.1%，遠(yuǎn)低于世界10%～15%的平均水平。另一方面，城市應(yīng)急調(diào)峰設(shè)施建設(shè)剛剛起步，與《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》所要求的“2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域平均3天需求量的應(yīng)急儲(chǔ)氣能力”，有很大差距，在采暖季用氣高峰可發(fā)揮的作用有限。以“2+26”重點(diǎn)城市所在的華北六省市為例，目前應(yīng)急儲(chǔ)氣能力1億立方米左右，僅相當(dāng)于2016年日均用量的75%。然而，在天然氣尚未實(shí)現(xiàn)完全市場化運(yùn)作的大背景下，儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格尚未建立，有漲有跌的天然氣價(jià)格尚未成為常態(tài)，調(diào)峰設(shè)施投資和儲(chǔ)氣費(fèi)用回收渠道不明確，導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的積極性并不高。

其次，管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板?；A(chǔ)設(shè)施的完善程度直接影響清潔取暖“煤改氣”的目標(biāo)制定和發(fā)展路徑選擇。除農(nóng)村等人口集中度較低的地區(qū)可選擇LNG點(diǎn)供外，清潔取暖“煤改氣”發(fā)展的制約因素之一即是天然氣管網(wǎng)的供氣能力和通達(dá)程度。以“2+26”重點(diǎn)城市為例，在區(qū)域內(nèi)的328個(gè)縣級行政單位中，尚有17個(gè)沒有接通管道天然氣。即使通了管道，多數(shù)也僅通至縣城一級，大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏管道氣。要想大規(guī)模推進(jìn)清潔取暖“煤改氣”，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題顯得尤為迫切。

再次，天然氣取暖經(jīng)濟(jì)競爭力比較弱。在現(xiàn)行條件下，“煤改氣”與補(bǔ)貼息息相關(guān)，改造環(huán)節(jié)需補(bǔ)貼，利用環(huán)節(jié)同樣離不開補(bǔ)貼。中央財(cái)政補(bǔ)貼力度多大，地方財(cái)政是否雄厚，直接制約著清潔取暖“煤改氣”的發(fā)展規(guī)模。同時(shí)，接口費(fèi)、開戶費(fèi)等形式的天然氣接入費(fèi)用普遍存在，部分地區(qū)省內(nèi)天然氣管道、城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)等中間環(huán)節(jié)費(fèi)用偏高，這些因素都在一定程度上影響了清潔取暖“煤改氣”的發(fā)展。

量氣而行、量財(cái)而行、量力而行

從天然氣資源、管網(wǎng)、儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)進(jìn)展來看，我國目前尚不具備大面積推廣天然氣取暖的條件。一方面，由于國際市場變化、地方政府和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施所有者利益訴求不一致等原因，供氣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展往往低于預(yù)期；另一方面，由于調(diào)峰短板的存在，采暖季供應(yīng)存在“舉全國之力保華北”的情況，南方用戶和非采暖用戶的交叉補(bǔ)貼問題也一直未得到解決。若清潔取暖“煤改氣”在全國大面積推廣，勢必將導(dǎo)致“氣荒”成為常態(tài)。因此，清潔取暖“煤改氣”的發(fā)展必須也只能突出重點(diǎn)地區(qū)，建議配合大氣污染治理，僅將“2+26”城市作為發(fā)展重點(diǎn)，北方其他地區(qū)適度發(fā)展，南方地區(qū)則應(yīng)限制發(fā)展。

初步統(tǒng)計(jì)分析表明，若“2+26”重點(diǎn)城市所在六省市天然氣取暖全部按計(jì)劃完成，用氣量將增加約294億立方米，到2021年天然氣取暖用氣量將達(dá)到約479億立方米，高峰日用氣量約4.8億立方米。在考慮其他行業(yè)用氣后，高峰日天然氣需求總量約為6.6億立方米。而中石油、中石化和中海油三家石油公司已建、在建和規(guī)劃的供氣能力只有約5億立方米/日，低于高峰日需求量。因此，為防止發(fā)生氣荒，清潔取暖“煤改氣”的發(fā)展必須“量氣而行”，真正做到“宜氣則氣，宜電則電”。各地應(yīng)按照與供氣企業(yè)簽訂的“煤改氣”供氣協(xié)議，制定實(shí)施方案和年度計(jì)劃；供用氣雙方都要簽訂天然氣購銷合同并嚴(yán)格履行。

同時(shí)，面對巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，各地在制定“煤改氣”實(shí)施方案和年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該充分考慮財(cái)政實(shí)力，量財(cái)而行，切勿“貪大”。以“2+26”重點(diǎn)城市壁掛爐采暖為例，按照改造環(huán)節(jié)每戶補(bǔ)貼4000元，用氣環(huán)節(jié)每立方米天然氣補(bǔ)貼0.3元測算，2017～2021年“2+26”重點(diǎn)城市壁掛爐用戶共需新增大約1200萬戶，累計(jì)補(bǔ)貼用氣量291億立方米，改造和利用環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼金額合計(jì)約567億元。按照中央和地方各承擔(dān)50%考慮，僅燃?xì)獗趻鞝t一項(xiàng)，中央財(cái)政的補(bǔ)貼金額高達(dá)280億元左右，超過了首批清潔取暖試點(diǎn)城市三年的補(bǔ)貼總額（219億元）。

具體到落地環(huán)節(jié)，則需要因地制宜地量力而行。在氣源方面，應(yīng)堅(jiān)持“宜管則管、宜罐則罐”的原則，綜合利用管道氣、撬裝LNG、CNG等多種方式，發(fā)展天然氣取暖。在設(shè)區(qū)市主城區(qū)和縣城，由于用氣量大，管道天然氣將成為主流；而在人口相對較少的農(nóng)村地區(qū)， LNG、CNG等點(diǎn)對點(diǎn)氣化裝置則不失為一種擴(kuò)大清潔取暖“煤改氣”實(shí)施范圍的好辦法。在天然氣取暖方式上，應(yīng)綜合考慮氣源條件和采暖條件，選擇適宜的取暖方式。從目前統(tǒng)計(jì)來看，2017～2021年“2+26”重點(diǎn)城市在取暖方式的選擇上，基本比例為壁掛爐40%，熱電聯(lián)產(chǎn)30%，鍋爐房25%，分布式能源5%。但在電力供應(yīng)總體過剩的前提下，滿足相同的取暖需求，一座熱電聯(lián)產(chǎn)與幾座鍋爐房相比，哪個(gè)更優(yōu)，還需要進(jìn)一步深入研究。

長遠(yuǎn)發(fā)展必須補(bǔ)齊短板

當(dāng)前，事關(guān)我國清潔取暖頂層設(shè)計(jì)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃》《清潔取暖“煤改氣”氣源保障方案》等正在緊張編制過程中，必須清醒地意識(shí)到，清潔取暖“煤改氣”的長遠(yuǎn)發(fā)展，是要建立在補(bǔ)短板基礎(chǔ)之上的。

加快儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)是繞不過去的坎兒，尤其是加快地下儲(chǔ)氣庫和沿海LNG接收站調(diào)峰儲(chǔ)罐的建設(shè)，確保天然氣銷售企業(yè)到2020年擁有的天然氣儲(chǔ)備氣量不低于其年合同銷售量的10%，確保2020年縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域平均3天需求量的應(yīng)急儲(chǔ)氣能力。同時(shí)，應(yīng)盡快理順天然氣價(jià)格機(jī)制，推行季節(jié)氣價(jià)、調(diào)峰氣價(jià)，使調(diào)峰市場化運(yùn)作具備價(jià)格條件，并在此基礎(chǔ)上逐步建立儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)市場，鼓勵(lì)更多的投資主體加入建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫的行列。

供氣不足難題可以通過氣源多元化途徑解決。從目前市場發(fā)展來看，要彌補(bǔ)僅依靠三大石油公司供氣導(dǎo)致的市場缺口，應(yīng)順應(yīng)天然氣體制改革的要求，鼓勵(lì)競爭，在充分發(fā)揮三大石油公司主渠道供氣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)市場供應(yīng)主體多元化。其一，可以深入發(fā)掘地方煤層氣、頁巖氣等供應(yīng)潛力，加快推動(dòng)非油公司建設(shè)LNG接收站的節(jié)奏；其二，應(yīng)該鼓勵(lì)更多企業(yè)，尤其是有實(shí)力的城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)，在國際市場自行采購LNG，借助基礎(chǔ)設(shè)施的“第三方公平準(zhǔn)入”，解決調(diào)峰問題；其三，可以鼓勵(lì)地方城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)利用天然氣交易平臺(tái)等途徑，通過“淡儲(chǔ)旺銷”方式增加冬季采購量。

在補(bǔ)短板的過程中，政府的強(qiáng)力監(jiān)管不可缺位。一方面，要進(jìn)一步落實(shí)“第三方準(zhǔn)入”，為調(diào)峰氣源多元化提供支撐。雖然2016年三大石油公司和部分省級管輸企業(yè)相繼公布了管網(wǎng)設(shè)施的基本信息，但信息公開與真正的管網(wǎng)公平無歧視準(zhǔn)入之間仍存在較大的差距，繼續(xù)改革的腳步不能停。另一方面，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)輸配價(jià)格監(jiān)管，降低用氣成本，以提高天然氣取暖的經(jīng)濟(jì)競爭力。目前的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》僅針對跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）輸氣管道，并不包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)短途輸氣管道、油氣田內(nèi)部的礦場集輸管道、海底管道和城鎮(zhèn)燃?xì)廨敋夤芫W(wǎng)；《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》也未觸及初裝費(fèi)這個(gè)城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的主力利潤來源，這些都需要在未來的監(jiān)管文件中進(jìn)一步細(xì)化、明確。

（作者分別系中國石油規(guī)劃總院副院長、高級工程師）