中國社科院：光伏扶貧大有可為

10月13日，中國社科院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院、社會科學文獻出版社共同舉辦的《城鄉(xiāng)一體化藍皮書：中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報告(2017)》發(fā)布會在京舉行。

藍皮書指出，所謂“光伏進鄉(xiāng)村社區(qū)”就是全國鄉(xiāng)村居民家庭大批量地利用家庭光伏系統(tǒng)，甚至出現(xiàn)光伏的社區(qū)化聯(lián)網(wǎng)交換、合作等更深入的活動。美國光伏利用則更側重于分布式，尤其是居民家庭。根據(jù)美國國家可再生能源實驗室的預測，美國2021年分布式光伏累計裝機容量約占全部光伏累計裝機容量中的46.1%，而居民光伏累計裝機容量又約占分布式光伏累計裝機容量的61%，居民家庭光伏利用規(guī)模的增長速度要快于美國整體光伏行業(yè)。

我國光伏終端利用規(guī)模擴張十分迅速，2010年，我國光伏累計裝機容量為800兆瓦，2016年則高達74480兆瓦。但是，我國光伏終端利用各個方式之間的發(fā)展并不平衡，分布式光伏所占比例相對較低。2016年我國分布式光伏累計裝機容量的規(guī)模約為10300兆瓦，僅占我國整個光伏累計裝機容量的13.3%左右。而且，分布式光伏終端利用在其各個途徑的發(fā)展上也不平衡，主要集中在大型公共建筑、路燈等市政設施以及偏遠農(nóng)牧區(qū)上，真正具有潛力的鄉(xiāng)村居民集聚社區(qū)則相對非常薄弱，呈現(xiàn)數(shù)量少、碎片化的特點。

從2014年《國家能源局國務院扶貧辦關于印發(fā)實施光伏扶貧工程工作方案的通知》(國能新能〔2014〕447號)發(fā)文以來，光伏扶貧在全國大面積鋪開，許多省、市、縣紛紛出臺配套政策、文件。2016年國家發(fā)改委出臺《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》(發(fā)改能源〔2016〕621號)，更是將光伏扶貧向前推進了一大步，并明確了具體的項目名單和實施細節(jié)。光伏扶貧政策的政策力度、項目空間巨大。

光伏扶貧是精準扶貧項目之一，扶貧變“漫灌”為“滴灌”，將光伏發(fā)電與精準扶貧結合起來，更重要的是社會效益。光伏扶貧是實施精準扶貧、精準脫貧的重要舉措，是推進產(chǎn)業(yè)扶貧的有效措施，是造福貧困地區(qū)、貧困群眾的民生工程。

光伏扶貧項目開啟了扶貧開發(fā)由“輸血式扶貧”向“精準扶貧”的轉變，一次投入、長期受益。從光伏產(chǎn)業(yè)角度看，實現(xiàn)了拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、光伏應用與農(nóng)村資源的有效利用。從社會效益看，光伏扶貧既是扶貧工作的新途徑，也是擴大光伏市場的新領域，有利于人民群眾增收就業(yè)，有利于人民群眾生活方式的變革，具有明顯的產(chǎn)業(yè)帶動和社會效益。

研究從中央到各級地方出臺的政策文件和實施方案，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有光伏扶貧政策存在明顯的問題。一是重建設輕運營。盡管有運營的經(jīng)濟效益核算等考慮，但運營的收益分配、產(chǎn)權歸屬、更新改造、運營主體、組織架構等運營中的關鍵問題，卻論述不詳，沒有闡述充分。

二是扶貧體系不完善。光伏扶貧是一個技術性很強的工程，又是時間跨度很長的項目，維護、維修等環(huán)節(jié)才是真正影響光伏扶貧后續(xù)效果的關鍵因素，但沒有引起重視。三是扶貧主體地位被動。在光伏扶貧的各級政策中，貧困農(nóng)戶、貧困村集體處于被動救助地位的意識很明顯，貧困農(nóng)戶、貧困村集體處于“物化”狀況，這既影響了光伏扶貧的效果，也是對扶貧對象的不尊重。

光伏扶貧政策之所以出現(xiàn)上述問題，有很多原因，主要原因有幾個方面。一是對扶貧工作不了解，不清楚扶貧規(guī)律。二是對農(nóng)村、農(nóng)戶、農(nóng)村基層組織不了解，因此，政策或實施項目時，農(nóng)村、農(nóng)戶、農(nóng)村基層組織的出現(xiàn)就很模糊、很抽象。三是消化光伏產(chǎn)品剩余產(chǎn)能意圖過于明顯，其實，對能否扶貧以及這些光伏項目的長效經(jīng)濟、社會效益缺少考慮。

光伏扶貧的經(jīng)濟規(guī)模是非常巨大的，具有很大的項目空間。通過研究政策，可以在包括但不限于以下四個方面進一步提高光伏扶貧的效果：一是從政策學、發(fā)展經(jīng)濟學以及農(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)實和扶貧實踐出發(fā)，結合光伏發(fā)電的技術經(jīng)濟特點，研究構建光伏扶貧的項目經(jīng)濟社會評價、項目后經(jīng)濟社會評價體系。二是研究組織實施光伏扶貧的社會服務體系。召集相關企業(yè)，在維修、維護、融資、電力銷售方面進行專業(yè)人員培訓、相關農(nóng)民培訓。三是從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、扶貧角度，組織召開光伏扶貧高層論壇。四是充分發(fā)揮扶貧政策、組織和地方政府資源，與光伏企業(yè)合作，打造光伏扶貧平臺。