光伏農(nóng)業(yè)不能使用永久基本農(nóng)田 扶貧如何破局？

　　光伏農(nóng)業(yè)扶貧能否形成成熟的模式？大企業(yè)的進入又能否實現(xiàn)光伏農(nóng)業(yè)扶貧的破局？

　　不管是作為民生工程，還是光伏產(chǎn)業(yè)的一部分，光伏扶貧在2017年熱度仍然不減。由于補貼到位及時，國家支持力度加大，原本頗受詬病的光伏扶貧逐漸成為香餑餑。

　　2016年10月，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦兩部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于下達第一批光伏扶貧項目的通知》光伏扶貧項目總規(guī)模516萬千瓦，其中，村級光伏電站（含戶用）共計218萬千瓦，集中式地面電站共計298萬千瓦。不難看出，光伏扶貧的電站規(guī)模相比發(fā)展伊始有所提高，不論是村級電站，還是集中式地面電站，都將吸引眾多的大型光伏企業(yè)進入，而大企業(yè)在專業(yè)性、資金獲取以及商業(yè)模式上會更加成熟。

　　而在光伏扶貧的模式上，除了大型集中式光伏電站，規(guī)模相對較小的村級電站扶貧的效果可能會更好。與此同時，在貧困村光伏與農(nóng)業(yè)的結(jié)合將實現(xiàn)更為理想的造血式扶貧。

　　盡管光伏農(nóng)業(yè)扶貧還存在用地和模式上的問題，但是企業(yè)已經(jīng)按耐不住，通過大量的工作敦促政府在土地、資金等核心問題上提供支持。那么，經(jīng)此一役，光伏農(nóng)業(yè)扶貧能否形成一些成熟的模式呢？大企業(yè)的進入又能否實現(xiàn)光伏農(nóng)業(yè)扶貧的破局呢？

　　靈璧縣模式

　　光伏扶貧已經(jīng)開展三年多時間，從2013年下半年開始試點，在6省30個縣開展工作，2014年和2015年進行推廣，2016年已在全國全面推開。

　　“我前期也參與了一些調(diào)研工作，在推動過程各種模式都做過嘗試，尤其在6省30個縣也都做了試點。通過這幾年的時間，尤其是2015年底的時候我們出臺了一個政策，現(xiàn)在光伏扶貧的模式應(yīng)該更多的聚焦于村級光伏電站。”中國扶貧志愿服務(wù)促進會項目部副主任田麗敏在9月1日召開的中國光伏農(nóng)業(yè)精準扶貧發(fā)展論壇上談到。

　　由于村級電站單體的規(guī)模都在幾百千瓦左右，相比集中式地面電站幾十上百兆瓦的規(guī)模要小很多，大企業(yè)的進入需要找到一種合適的方式。包縣扶貧就是一個重要的手段，也就是把一個縣幾十個村的村級電站交由一家企業(yè)來運作。

　　“有一個前提，包縣是要產(chǎn)業(yè)組合，每個縣的情況不一樣，農(nóng)業(yè)的地質(zhì)條件、各方面環(huán)境都不一樣，不同的地方有不同的地理條件和氣候環(huán)境，要聚合更多的企業(yè)參與進來。”田麗敏指出。

　　中利集團在2016年10月17日國務(wù)院扶貧辦組織的“扶貧日論壇”當天簽訂了15個貧困縣的“包縣脫貧”協(xié)議，目前在全國范圍內(nèi)已經(jīng)簽訂了近200個貧困縣的包縣脫貧協(xié)議。2016年11月30日，中利集團承建的全國首個貧困村“光伏農(nóng)場”項目在安徽靈璧縣破土動工，4月30日正式并網(wǎng)發(fā)電。截至目前已在全國60余個貧困縣開工建設(shè)，其中近20個縣已經(jīng)并網(wǎng)發(fā)電。

　　中利集團在靈璧縣實施的包縣脫貧工程，目前已建成并網(wǎng)發(fā)電的容量為3.5MW，完成了7個貧困村的多村聯(lián)建光伏農(nóng)場項目。靈璧縣共有73個國家建檔立卡貧困村，按照規(guī)劃目標，中利集團計劃為每個貧困村建設(shè)“0.5MW光伏+農(nóng)業(yè)”脫貧項目，共建設(shè)36.5MW村級光伏電站。

　　該項目地面占地面積41.6畝，裝機容量1.5兆瓦；水面面積45畝，裝機容量2兆瓦，每年可為周邊7個貧困村，每村帶來“光伏扶貧”凈收益約30萬元。同時，光伏扶貧農(nóng)場的休閑農(nóng)業(yè)、特色種植和水面養(yǎng)殖，可達1萬元以上的畝均年收益。

　　與傳統(tǒng)的光伏農(nóng)業(yè)不同，靈璧縣項目打破了傳統(tǒng)光伏板下只能種喜陰作物不能種糧食的限制，能夠種植糧食、水稻、小麥、玉米，而且可以大規(guī)模的機械化耕種。

　　此外，對于不滿足條件的地方采取多方聯(lián)建的方式，比如土地不滿足要求，或者上網(wǎng)不滿足要求，利益則按村分配。

　　包縣扶貧的重點是如何在包縣過程中實現(xiàn)企業(yè)、縣政府和貧困村的共贏。“包縣扶貧還有一個帶貧機制的問題，從解決貧困戶的就業(yè)入手，對于有勞動能力的貧困戶、無勞動能力的‘三無’貧困戶怎么樣解決他的長期脫貧問題。”靈璧縣扶貧局局長楊松表示，“光伏農(nóng)業(yè)的扶貧可以使老百姓特別是貧困戶在農(nóng)場里面就業(yè)，學習到一定的技術(shù)，除了就業(yè)之外還可以自己創(chuàng)業(yè)，激發(fā)了其內(nèi)生動力，保證長期脫貧。”

　　位于內(nèi)蒙、黑龍江、吉林三省交界的吉林省白城市鎮(zhèn)賚縣，也是國家級扶貧重點縣，大興安嶺南麓片區(qū)連片扶貧縣。白城市五個縣（市）區(qū)全部做了村級光伏電站，其中鎮(zhèn)賚縣有82個貧困村，每個村也是500千瓦。

　　在資金來源方面，鎮(zhèn)賚縣采取了同樣是中利集團20%自有資金的方式。2016年國務(wù)院專門有一個整合財政涉農(nóng)資金的特殊政策，鎮(zhèn)賚縣整合了12億財政涉農(nóng)資金，縣委、縣政府為了提高光伏電站的收益決定不用銀行貸款，整合財政收入資金投入了3.1個億。

　　鎮(zhèn)賚縣光照資源特別好，在1500小時以上，一個500千瓦的電站一年發(fā)電75萬度，按照電價收入達到66萬元，除去光伏的運維費、保險費和各種稅金之外，在不用還銀行貸款的情況下收益達到60萬，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和貧困群眾三者之間的共贏。

　　“我們82個村級電站從4月份開始建設(shè)到現(xiàn)在全部實現(xiàn)并網(wǎng)，82個貧困村有21個建設(shè)點，采取集中聯(lián)建的形式，從1兆瓦到6兆瓦不等，這種模式便于管理，節(jié)約成本，因為每個線路我們大約投資140萬，1兆瓦是140萬，6兆瓦也是140萬，這樣可以節(jié)省很多外送線路的資金。”吉林省白城市鎮(zhèn)賚縣能源辦主任王成峰介紹說，“而在土地方面，我們采取的是政府土地，成立了平臺公司，我們租賃土地建設(shè)村級電站。”

　　但是，光伏農(nóng)業(yè)扶貧過程中還是存在用地紅線的問題，在體制機制上，很多的貧困縣仍然存在疑惑，光伏農(nóng)業(yè)扶貧能否得到長遠的發(fā)展還需要相應(yīng)政策和制度的完善。

　　縣長的疑問

　　《能源》雜志記者在安徽靈璧縣的光伏農(nóng)業(yè)精準扶貧會議上了解到，作為縣一級，光伏農(nóng)業(yè)精準扶貧這種模式落實到基層有兩個具體的問題：一是政策，二是機制。

　　政策上最大的困難一是土地，二是并網(wǎng)。對于前者，可以用一般農(nóng)田，但是現(xiàn)在可能政策暫時沒有破冰。而采取聯(lián)合建站這種模式，往往就突破0.5兆瓦這條線，采取這種方式可能需要省里發(fā)改部門的路條；而對于后者，并網(wǎng)問題與土地息息相關(guān)，每個村如果用15—20畝建設(shè)用地，對于一些村來說指標非常緊張，不是每個村都能滿足，而使用廢棄地、荒地，并網(wǎng)發(fā)電的路網(wǎng)線路要產(chǎn)生幾百萬甚至上千萬的費用，投入巨大。

　　國土部2015年下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）要求對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（國土資規(guī)〔2015〕11號）核定。

　　但是據(jù)知情人士透露，針對于光伏農(nóng)業(yè)扶貧的土地問題已經(jīng)取得了很大的進展，一般建設(shè)用地開展光伏農(nóng)業(yè)將實現(xiàn)破冰，尤其是作為光伏農(nóng)業(yè)扶貧。

　　西藏自治區(qū)山南市瓊結(jié)縣是中利集團在西藏首個簽約的貧困縣，在土地上也存在一定問題，但是扶貧攻堅作為一號工程，瓊結(jié)縣采取了一些辦法進行了解決。

　　9月25日，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合印發(fā)出臺《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（以下簡稱《意見》），一直懸而未決的光伏用地問題似乎也逐漸有了眉目，這對于扶貧地區(qū)的光伏用地尤為重要。

　　意見指出，除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴格執(zhí)行國土資規(guī)【2015】5號文的規(guī)定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，報當?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

　　對于扶貧項目用地，意見指出光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。

　　而作為農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目，對于使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合項目建設(shè)的，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

　　不難看出，意見對于光伏用地有了一定程度的放開，但是相應(yīng)的做出了嚴格的監(jiān)管要求。

　　“西藏土地資源基本上地廣人稀，但是目前能夠利用的土地，政府都在想辦法利用，比如說林地、草地，還有農(nóng)田，基本上就是這三大塊。所以土地這塊也存在一定的矛盾。目前就是處于一個空檔期，需要縣里面來協(xié)調(diào)這個土地問題。”西藏自治區(qū)山南市瓊結(jié)縣副縣長周平告訴《能源》雜志記者。

　　此外，西藏自治區(qū)是全國唯一的省級集中連片貧困地區(qū)，也是光能資源最好的地區(qū)之一，但是西藏的特殊性在于西藏電網(wǎng)沒有接入國家大電網(wǎng)，所以西藏光伏項目最大的困難是并網(wǎng)和發(fā)電，因為外輸渠道不通，本地銷量有限。

　　在土地、并網(wǎng)之外，關(guān)于扶貧電站的投入和收益方面同樣是關(guān)鍵，怎樣投入才能獲得高的回報？收益又該怎樣分配？

　　現(xiàn)階段，投入上仍然以企業(yè)的投入帶動較為有效。作為專注于光伏農(nóng)業(yè)扶貧的中利集團，其發(fā)起成立了100億光伏扶貧產(chǎn)業(yè)基金，為貧困村光伏農(nóng)場項目借入20%資本金，通過政策性銀行獲得80%扶貧貸款。建成的“光伏農(nóng)場”產(chǎn)權(quán)歸屬貧困縣所有，讓貧困村擁有自己的發(fā)電廠+特色農(nóng)場，實現(xiàn)25年疊加收益脫貧。

　　“希望貧困縣盡量投20%的資本，這樣貧困村可以提高回報，一個月前國家能源局和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)文，要求貧困縣要自己投入扶貧資金，我們與貧困縣商量把錢借給政府，由政府成立項目公司，以后每個月還給企業(yè)，這樣項目就可以建立了。但是國家能源局第一批試點在70個貧困縣推廣，還有330多個貧困縣沒有推行，希望在其他的縣也能推行。”中利集團董事長王柏興建議。

　　在收益分配方面，針對村級電站，包括光伏農(nóng)場電站部分的收益明確是給村集體，收益具體分配可以有多種方式。

　　“比如靈璧縣是建立一個臺賬，可能是幾個電站并一塊，因為國標的制定還在研討中，這個事情有一個過程，但是收益分配要輻射到建檔立卡的農(nóng)戶。一個村級電站可能輻射80戶、100戶，在收益分配的時候可能有多種方式，像公益崗位、公益事業(yè)、獎補基金，但是在分配時一定要覆蓋到建檔立卡的貧困戶。雖然光伏扶貧縣鄉(xiāng)村三級的比例不好明確，但是分配的資金要傾向于用于建檔立卡的貧困戶，至于分配的方式我們建議把它動起來。“田麗敏表示。（李帥）