能源市場化改革的三個原則和四個機制

　　能源改革核心在于能源體制機制改革。首先要明確能源體制機制改革的總體方向，市場化改革這一點可能沒有什么異議。但什么才是市場化改革？市場化改革是否符合能源產(chǎn)業(yè)的特征和發(fā)展需要？能源市場化改革包括哪些要素？這些問題都值得我們探索。

　　能源市場化改革的三個原則

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，市場化就是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這也是十八大以來我國在重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)深化改革的一個總體方向。但由于能源產(chǎn)業(yè)除了商業(yè)化特征之外，還具備公益化特征，是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，因此像紡織、服裝、鋼鐵、化工等行業(yè)一樣完全的市場化起碼在短期內(nèi)是不現(xiàn)實的，政府或者計劃經(jīng)濟(jì)還要其中發(fā)揮一定的作用，比如能源利用帶來的環(huán)境問題、能源利用的公平問題等等。同時，能源行業(yè)也是國有企業(yè)比較集中的行業(yè)，國有成分也必然導(dǎo)致了能源行業(yè)壟斷化的特征。從這個意義上來說，能源市場化改革的基本原則主要有三個方面：

　　一是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。政府作用必須也必要，沒有政府的有形之手，市場化過度發(fā)展也會造成市場失靈、公平難以保障等問題。但發(fā)揮政府作用要把握好度，一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善能源公共服務(wù)；另一方面政府要發(fā)揮好監(jiān)督管理作用，保障公平的營商環(huán)境和市場秩序。

　　二是兼顧效率與公平。應(yīng)該說，自上世紀(jì)以來的能源改革，在能源供應(yīng)短缺、基礎(chǔ)設(shè)施不足的條件下，更多是提升了能源系統(tǒng)的效率，包括源頭的能源開發(fā)效率、過程的能源輸送效率和終端的能源利用效率，但卻忽視了公平。由于效率和公平之間的本質(zhì)差異，一味地促進(jìn)能源效率會有失公平，而注重公平卻又會犧牲效率。

　　辯證的來看，兼顧效率與公平，即效率與公平同等重要，對立的兩者可以實現(xiàn)共存甚至共贏。能源市場化改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出效率和公平的一致性：能源系統(tǒng)效率的提升在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時也減少了資源的利用和污染的排放，保障了能源短缺地區(qū)的供應(yīng)，從而在一定程度上保障了公平；注重能源浪費和環(huán)境污染的不公平也能促使人們更多地考慮如何在保障經(jīng)濟(jì)增長的前提下提高能源系統(tǒng)效率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的良性轉(zhuǎn)變和民生福祉的改善。

　　三是能源市場化改革應(yīng)當(dāng)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國企改革、投融資體制改革相適應(yīng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心在于依托供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和定向性優(yōu)化，提高供給體系的質(zhì)量和效率，培育和升級經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動力。

　　能源行業(yè)中，大多數(shù)是國有企業(yè)，中央企業(yè)又占據(jù)了很大一部分，當(dāng)前正在推進(jìn)的國企改革，比如兼并重組、混合所有制改革等，能源企業(yè)是主要目標(biāo)企業(yè)。我國現(xiàn)行能源投融資體制存在一些不足：一是政府投資比重過高，民間投資占比偏低；二是市場環(huán)境尚不完善，民間投資顧慮重重；三是融資渠道較為單一，融資方式亟待創(chuàng)新。能源投融資體制改革的核心在于由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，進(jìn)一步激活民間投資，提高投融資體系的運行效率和效益。 

　　能源市場化改革的四個機制

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，市場機制是通過市場價格的波動、市場主體對利益的追求、市場供求的變化，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行的機制，主要包括四個方面:價格機制、供求機制、競爭機制和風(fēng)險機制。從這個意義上來說，能源市場化改革也就包括這四個機制。筆者對電力行業(yè)更為熟悉，所以下面在談這四個要素改革時重點以電力行業(yè)為例。

　　首先是價格機制。能源領(lǐng)域與實體經(jīng)濟(jì)運行和民生福祉保障緊密相關(guān)，通過調(diào)節(jié)某一環(huán)節(jié)價格，可以實現(xiàn)向整個產(chǎn)業(yè)鏈以及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的傳導(dǎo)，可謂牽一發(fā)而動全身。雖然當(dāng)前我國能源市場發(fā)現(xiàn)價格、形成價格的功能正在不斷增強，大多數(shù)商品和服務(wù)價格已由市場形成，但部分環(huán)節(jié)仍受較多政府行政干預(yù)，很多政府定價項目屬于歷史遺留問題，因此改革相對滯后，仍面臨深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾。

　　以電力價格改革為例，最重要的是煤電價格聯(lián)動機制，因為現(xiàn)在煤炭價格已經(jīng)實現(xiàn)市場化，但電力價格仍然是政府定價，這就導(dǎo)致“市場煤計劃電”的市場扭曲。此外，輸配電價是電價形成機制的重點內(nèi)容，過去的輸配電價均由政府監(jiān)管和統(tǒng)一定價，我國一直沒能確立一套合理的輸配電價核定機制，只是依賴省電網(wǎng)公司向電力用戶售電收入與向發(fā)電公司買電費用的購銷差價形成。電網(wǎng)的盈利模式主要是低買高賣吃差價，實體企業(yè)電費負(fù)擔(dān)也因此居高不下。由于歷史原因和地方因素，我國現(xiàn)行電價體系中存在較為嚴(yán)重的交叉補貼，這也是輸配電價改革的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致我國各地區(qū)均存在工商業(yè)企業(yè)電價與居民電價不同程度的倒掛情況。以華中某省份為例，工商業(yè)企業(yè)的平均電價為0.98元/千瓦時，而居民的平均電價僅為0.58元/千瓦時。

　　其次是供求機制。供求機制是通過調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)和需求，實現(xiàn)供求之間的基本平衡。從電力行業(yè)來說，供求機制改革主要體現(xiàn)在電力的生產(chǎn)和需求之間的矛盾。這里面又包括火電和清潔能源之間的生產(chǎn)和供應(yīng)結(jié)構(gòu)矛盾，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間的生產(chǎn)和輸送矛盾，電力生產(chǎn)中心和負(fù)荷中心的逆向錯配，邊緣地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的無電缺電問題等等。電力供求機制改革的根本就是要在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥解決以上矛盾，實現(xiàn)電力系統(tǒng)從生產(chǎn)、輸送、到利用的整體最優(yōu)。

　　再次是競爭機制。競爭機制是各市場行為主體之間為自身的利益而相互展開競爭，由此形成的經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的必然的聯(lián)系和影響。這個最明顯的例子就是電力國企，當(dāng)前推進(jìn)的國企改革就是理順電力行業(yè)競爭機制。在當(dāng)前的電力行業(yè)中，競爭不公平體現(xiàn)在兩個方面，一是國企與民企之間的競爭，二是國企之間的競爭，比如中央企業(yè)與地方國企，中央企業(yè)之間等。

　　我國電力行業(yè)競爭機制改革經(jīng)歷了三個階段：20世紀(jì)80年代的電力短缺階段、國家電力公司成立后的電力體制改革階段，以及2002年2月開啟的新一輪電力體制改革階段。前兩個階段都是要培育更多市場主體，實現(xiàn)充分的市場競爭，緩解電力供應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。在造就了兩大電網(wǎng)、五大電力以及四小電力的同時，也造成了兩個方面的問題：一是民營電力企業(yè)的競爭不公平問題；二是國企之間以及同一家國企內(nèi)部的過度競爭甚至惡性競爭問題。

　　有鑒于此，2015年3月，國務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱“9號文”），拉開了第三輪電力體制改革的序幕，電力國企改革就是改革的一個重要組成部分。電力國企的兼并重組如火如荼（比如前些天神華和國電的合并，以及最近的華能和國電投的合并），合并的優(yōu)勢就不贅述了，缺點也顯而易見：其一，行政干預(yù)過多；其二，兩家大型企業(yè)的整合，尤其是企業(yè)文化的整合，是一個較長也較為復(fù)雜的過程，整合不好甚至可能會出現(xiàn)“1+1<2”的情況。其三，整合后行政機構(gòu)太多，不符合國企精簡機構(gòu)、減少管理層級的方向。

　　最后是風(fēng)險機制。風(fēng)險機制是市場活動同企業(yè)盈利、虧損和破產(chǎn)之間相互聯(lián)系和作用的機制?？陀^來說，我國之前電力行業(yè)的風(fēng)險機制本質(zhì)上是一種技術(shù)性防范機制，目標(biāo)是防范安全事故風(fēng)險，比如煤炭安全事故，電力運行故障等等。從風(fēng)險機制的根本來說，電力行業(yè)應(yīng)當(dāng)建立一種系統(tǒng)性、體制性的防范機制，這不僅要有效防范安全事故風(fēng)險，還要防范環(huán)境風(fēng)險、投融資風(fēng)險等等。金融機構(gòu)是經(jīng)營風(fēng)險的部門，即在做好風(fēng)險防控的基礎(chǔ)上追求最大的收益。從這個方面來說，金融機制應(yīng)當(dāng)成為風(fēng)險防范的一個核心要素。我們在之前的能源改革過程中，主要是把金融作為一種投融資模式，卻忽視了金融作為風(fēng)險機制核心要素的作用。（吳琦　作者簡介：九三學(xué)社中央人資環(huán)委委員）