專家呂忠梅解讀土壤污染防治法：用法治解除污染的心頭之患

環(huán)境修復網(wǎng)訊:今年8月31日，《土壤污染防治法》全票通過那天，呂忠梅正在出差，這一結(jié)果讓她喜出望外。這部法律將于2019年1月1日起正式施行。從列入立法規(guī)劃到最后出臺，歷時5年，期間幾易其稿，爭論頗多。

十三屆全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅

呂忠梅現(xiàn)任十三屆全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任，曾任第十屆、第十一屆全國人大代表，在《土壤污染防治法》立法工作啟動之初就受邀參加起草、論證工作。

“土壤污染是我們的心頭之患，土壤污染造成的因素復雜、污染后果具有長期潛伏特性，是一種綜合性污染，治理比大氣、水都更加困難。如何用法治方法解除心頭之患，是法律人努力的目標?！?呂忠梅接受澎湃新聞專訪時說，《土壤污染防治法》里“許多新的制度安排是此前的環(huán)保法律里都不曾有過的”。

她認為，縱觀世界各國歷史，環(huán)境管理可分為三個階段，后果治理——質(zhì)量管理——風險管控。我國目前處于環(huán)境質(zhì)量管理階段，重點還在于控制環(huán)境污染和破壞形成的“危險”，《土壤污染防治法》則明確提出了環(huán)境風險管控的概念，并將環(huán)境風險具體分為生態(tài)風險和公眾健康風險，“這是土壤污染防治法最有意義的進步，將為環(huán)境治理從質(zhì)量管理走向風險管控提供法律依據(jù)”。

保障公眾既吃得放心也住得安心

呂忠梅從事環(huán)境法制工作30余年，《土壤污染防治法》是繼《環(huán)境保護法》之后，她投入精力最多的一部法律。在5年多的時間里，通過專題調(diào)研、領(lǐng)導課題研究、參與地方相關(guān)立法等形式，為這部法律的制定發(fā)現(xiàn)立法需求、突破理論難題、積累立法經(jīng)驗。

2012年，全國人大常委會決定啟動《土壤污染防治法》的立法工作，呂忠梅受邀參加相關(guān)座談會、承擔相關(guān)立法論證工作，提出了草案的基本結(jié)構(gòu)、基本原則、基本制度體系建議。在隨后的立法過程中，向全國人大環(huán)資委立法工作組提供了多項專題咨詢報告。

呂忠梅多次應邀參加《土壤污染防治法》草案征求意見會，針對全國人大常委會一審后的《土壤污染防治法（征求意見稿草案）》組織課題組撰寫專題報告，并做出了完整的法律草案修改建議稿；對全國人大常委會二審后的再次征求意見稿，又提出了20多項具體修改意見。其中許多建議得到采納。

例如，在總則中以“保障公眾健康”為立法宗旨，取代原有的“保障食品安全”，就是呂忠梅一直堅持的。她認為，土壤環(huán)境對于人的意義不僅是吃的安全，還有住的安全；原法律草案中也分別對農(nóng)業(yè)用地、建筑用地做了規(guī)定，如果將“保障食品安全”作為立法宗旨，既不妥當，也不完整。

在《土壤污染防治法（草案）》上會表決前，呂忠梅還提交了一份咨詢報告，希望能夠進一步完善這部法律。由于這部法律在制定中一直存在分歧，呂忠梅沒想到能夠全票通過。

在呂忠梅看來，《土壤污染防治法》許多制度安排是具有“標志意義”的，這些制度對中國特色的環(huán)境治理具有巨大的促進作用，未來中國的環(huán)境治理可能在這部法律實施中產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

這部法律對農(nóng)用地和建設用地提出分類管控，從保障公眾吃得放心、住得安心兩方面作了詳細規(guī)定，體現(xiàn)了保障公眾健康的立法宗旨，也第一次將《環(huán)境保護法》第39條規(guī)定的環(huán)境與健康保護制度進行了實施性規(guī)定。這部法律建立了不同于過去環(huán)境標準體系的“風險管控標準”制度，首次在法律中規(guī)定設立省級土壤污染防治基金，首次使用生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母拍睢?/p>

首次明確規(guī)定環(huán)境風險及管控制度

8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，同日，國家主席習近平簽署第八號主席令予以公布，2019年1月1日起施行。

得知消息的呂忠梅連發(fā)兩條“朋友圈”。她寫道，“終于有一部法律將環(huán)境風險分為生態(tài)風險、公眾健康風險，并規(guī)定制定相應標準?！董h(huán)保法》第39條規(guī)定的環(huán)境與健康保護制度，有了具體的安排?！?/p>

呂忠梅在接受澎湃新聞專訪時說，不同于大氣、水污染防治法，這部法律最大的亮點在于專門對環(huán)境風險做出規(guī)定。

早在2016年11月，時任全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務副主席的劉曉峰率領(lǐng)全國政協(xié)社法委與農(nóng)工黨中央組成的聯(lián)合調(diào)研組，到湖南、江西進行“土壤污染防治與土壤資源保護”調(diào)研，形成《關(guān)于加強土壤污染防治工作的調(diào)研報告》報送有關(guān)部門。這份報告建議加快土壤污染防治立法，提出在立法中將環(huán)境風險區(qū)分為生態(tài)風險和公眾健康風險并建立相應風險控制標準的具體意見。

呂忠梅是這份調(diào)研報告的主筆。她說，《土壤污染防治法》在中國環(huán)境法律中首次明確規(guī)定環(huán)境風險，并把環(huán)境風險分為生態(tài)風險和公眾健康風險，分別規(guī)定了不同的管控制度，這是中國環(huán)境立法進入風險控制階段的標志。

此外，針對作為生態(tài)文明體制改革重要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已在全國推開但缺乏法律依據(jù)的實際情況，2018年3月，呂忠梅在全國政協(xié)十三屆一次會議上提交了《關(guān)于在<土壤污染防治法>中首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的提案》，建議在《土壤污染防治法》中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，以解決重大改革推進無法可依的“燃眉之急”，保證改革“于法有據(jù)”。

2018年5月，呂忠梅應邀參加全國人大法工委組織的《土壤污染防治法》立法評估會，再次提出在《土壤污染防治法》中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議。

正式通過的《土壤污染防治法》第九十七條明確規(guī)定，對“污染土壤損害國家利益、社會公共利益的”行為，可以向人民法院提起訴訟，這為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了基本法律依據(jù)，也為完善相關(guān)制度預留了必要的立法空間。

【對話】

土壤污染治理最難，是心頭之患

澎湃新聞：立法之初，這部法律叫《土壤環(huán)境保護法》，后來為什么又改了名字？

呂忠梅：2014年，原環(huán)保部向媒體通報，其正在制定《土壤環(huán)境保護法》。到2015年，這部法律的名稱改成了《土壤污染防治法》。到底應該制定土壤環(huán)境保護法還是到土壤污染防治法，學術(shù)界到現(xiàn)在都還在爭論。

土壤污染問題是中國目前面臨的最大的環(huán)境問題之一，這是共識?！锻寥拉h(huán)境保護法》是原環(huán)保部委托專家研究后提出的建議稿。他們認為，解決土壤的問題應該從整體上保護土壤，而不僅僅是防治土壤污染。

制定《土壤環(huán)境保護法》有一定的道理，但也有概念上的問題。這部法律無論叫什么名稱，都必須以控制土壤污染為核心，其規(guī)制對象是土壤本身。如果叫“土壤環(huán)境保護法”，則似乎保護的是以土壤為中心的環(huán)境，而不是保護土壤本身。此外，中國的污染防治立法也有以大氣、水、固廢、噪聲等環(huán)境要素為規(guī)制對象的“慣例”，命名為《土壤污染防治法》更能針對土壤污染的現(xiàn)實問題，明確保護對象。

澎湃新聞：第二個重要的變化是標準，過去大氣污染防治法、水污染防治法制定的標準都叫環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準，但是《土壤污染防治法》中規(guī)定的是“風險管控標準”，為什么會有這樣的不同？

呂忠梅：土壤不同于其他環(huán)境要素的最大特點就是它可以是各種污染物的受體，土壤接納污染的途徑也是綜合性的，比如大氣中的鉛、水體中的鉛，最后都到了土壤中，造成了鉛污染的結(jié)果。所以土壤污染防治的標準體系，與大氣、水的環(huán)境標準體系不完全一樣，它需要控制的是土壤所可能接受的污染物質(zhì)總量，而每一種污染物要由大氣、水等各自的標準來控制。這也意味著，大氣標準、水標準要與土壤污染的風險管控標準有機銜接。

相比大氣、水等有形污染，公眾對土壤污染的感受沒有那么明顯，但其實土壤污染更關(guān)乎公眾的生命與健康。我們的食物來自于土壤，我們居住在土地上，各種污染物質(zhì)可能因為食物鏈而進入人體，或者在居住環(huán)境中使人長時間暴露。雖然土壤污染不像大氣污染、水污染那樣有明顯的感官性狀，但土壤污染所具有的潛伏性、累積性很強，遷移到人體的可能性最大，治理也最難。

正因為土壤污染的這些特點，我才稱之為“心頭之患”，等到土壤污染遷移轉(zhuǎn)化到了人體并造成健康損害后再采取治理措施，為時已晚。因此，《土壤污染防治法》建立了風險管控標準，目的在于通過建立新的標準體系，控制土壤污染、隔斷污染物進入人體的路徑，以保障人的生命與健康。

預防“危險”，更控制“風險”

澎湃新聞：據(jù)統(tǒng)計，《土壤污染防治法》中，“風險”一詞使用頻率最高，您前面也提到這是一部將“風險預防”原則制度化的法律，它代表了怎樣的新變化？

呂忠梅：我國的環(huán)境保護法確立了“預防為主”原則，大氣污染防治法、水污染防治法等法律也做出了同樣的規(guī)定。預防為主原則主要針對的是環(huán)境污染可能造成的生態(tài)破壞、人體健康受損的危險。

但土壤污染具有隱蔽性、穩(wěn)定性、被動承受性和不可逆轉(zhuǎn)性的特點，其危害后果和遷移關(guān)系相對穩(wěn)定，治理難度非常之大。

從污染排放進入土壤，再經(jīng)由食物鏈進入人體、在人體內(nèi)長期累積到出現(xiàn)疾病癥狀，可能要經(jīng)過幾十年的時間，而有些污染物對人體健康的危害一旦造成，就可能不可逆轉(zhuǎn)。比如，鉛污染的主要受害者是兒童，兒童鉛中毒達到一定的程度，將會終生弱智。

因此，這就需要有比預防“危險”更進一步的控制“風險”理念，《土壤污染防治法》正是通過制度安排很好地體現(xiàn)了“風險控制”的理念。

可以看到，《土壤污染防治法》對預防危險和風險管控都有制度性安排，體現(xiàn)預防為主的制度主要在預防和保護一章，以環(huán)境影響評價制度為核心；體現(xiàn)風險預防的制度主要在風險管控和修復一章，規(guī)定了環(huán)境風險監(jiān)測、調(diào)查、評估制度。這兩章非常重要，體現(xiàn)了土壤污染防治的不同層次要求。

從現(xiàn)實情況看，環(huán)境影響評價制度主要是對建設項目或規(guī)劃對周邊環(huán)境可能產(chǎn)生的不良影響進行評估，并且對已經(jīng)能夠確定，甚至是一定會產(chǎn)生的影響事先采取防控措施，以避免不良影響的產(chǎn)生；而環(huán)境風險評估制度主要是對還具有較大不確定性的生態(tài)風險、公眾健康風險進行預測，因此，風險評估必須建立在監(jiān)測、調(diào)查的基礎之上，所采取的措施也更有針對性。

與所有建設項目或規(guī)劃都需要進行環(huán)境影響評價不同，風險評估主要針對特定污染物質(zhì)或者特定活動進行，比如對可能造成人群健康受害的重金屬污染物、對可能造成生態(tài)破壞的核能利用活動等。在這個意義上，環(huán)境影響評價與環(huán)境風險評估是兩個并行不悖的制度，并非相互替代關(guān)系。

讓公眾購房時就知道土地之前是做什么的

澎湃新聞：您呼吁制定《土壤污染防治法》多年，但立法過程確實比較長。這兩年江蘇、山東包括長江經(jīng)濟帶沿線有大量化工園區(qū)在進行搬遷，可能會遺留下來很多污染場地，這也是公眾比較關(guān)心的問題，法律有回應嗎？

呂忠梅：工業(yè)園區(qū)的搬遷的確會留下很多污染場地，立法調(diào)研時對這個問題也是高度關(guān)注，了解了很多情況、也聽取了各方面的建議。

在制度安排上已經(jīng)考慮到區(qū)分不同情況加以處理，一個是對污染場地實行分級分類管控，二是與污染場地有關(guān)的各種主體規(guī)定了不同責任。

但目前還只是一些原則性規(guī)定，還需要在實施過程中進一步細化，也要通過信息化手段使污染場地的土壤物、污染行為、污染過程可溯源，可以將責任加以細化落實，讓該承擔責任的人切實負責。

建立土地使用溯源制度十分必要，我們可以清楚地知道這個地塊從何而來，以前在這個地塊上有過什么污染活動，是否進行過清理或者整治等等。

政府要公開這些信息，讓公眾在購房時就可以查詢建房用地之前的情況，如果之前是化工廠，也可以找到是否進行過土壤修復的信息。這些信息要讓公眾知道，也是倒逼土地使用權(quán)人、土地轉(zhuǎn)讓者和政府承擔污染防治責任的一種有效方式。

澎湃新聞：《土壤污染防治法》的頒布實施是否意味著土壤修復市場的大門已敞開？

呂忠梅：應該說，《土壤污染防治法》為土壤修復提供了一定市場。但是，有兩個方面值得高度重視，一個是優(yōu)良土壤優(yōu)先保護，不能等到土壤污染了再去修復；二是土壤修復是有條件的，并不是所有的受污染的土壤都要采取修復措施。土壤修復投入巨大，當邊際效益降低甚至到?jīng)]有效益時，不應該盲目地進行修復，而應該將其封存起來，讓自然去恢復。

我們也要看到，一些已經(jīng)進行土壤修復多年的國家，都有巨大投入而土壤無法修復的教訓，我們應該吸取。不能因為國家設立了土壤修復基金，就為了個人利益或者小團體利益，打著環(huán)境保護的旗號去干損害公共利益的事情。

所以，我們需要正確理解《土壤污染防治法》規(guī)定的分類管理制度，嚴格執(zhí)行優(yōu)良土壤優(yōu)先保護制度，不能舊的污染的還沒治好，又把沒好的土壤給污染了。

盡快建立國家環(huán)境與健康風險評估中心

澎湃新聞：明年法律就要實施，您認為在法律實施過程中有哪些是迫在眉睫的？

呂忠梅：這部法律有一些全新的制度，所以應該盡快制定配套行政法規(guī)或者部門規(guī)章，標準的配套也十分急迫。也很期待環(huán)境部門能夠以《土壤污染防治法》的實施為契機，認真梳理執(zhí)法經(jīng)驗，研究新制度實施可能產(chǎn)生的新問題。尤其是如何適應風險預防原則的要求，采取新的環(huán)境管理措施，使法律真正執(zhí)行到位。

另外，風險預防措施是建立在監(jiān)測、調(diào)查和評估基礎上的，這就需要高度重視物化制度建設。應盡快組建國家環(huán)境風險評估中心，負責環(huán)境風險的監(jiān)測、評估和科學研究工作，一方面為國家決策提供支持，另一方面向社會公眾提供防范措施。

按照《土壤污染防治法》的規(guī)定，環(huán)境風險分為生態(tài)風險與公眾健康風險，其中生態(tài)風險評估主要由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，相關(guān)部門參與；公眾健康風險評估應以生態(tài)環(huán)境部門和衛(wèi)生健康部門為主，相關(guān)部門參與，建立協(xié)調(diào)協(xié)同機制、信息共享機制、公共干預機制。

就像我們已有的公共安全應急體系、食品安全應急體系一樣，一旦預測有風險，由各個部門根據(jù)各自的職責去響應。這是環(huán)境管理向更高質(zhì)量發(fā)展，也更貼近民生關(guān)切的唯一路徑。

澎湃新聞：您一直呼吁建立國家環(huán)境與健康風險評估中心，現(xiàn)在時機是否成熟？

呂忠梅：從法律依據(jù)上看，《環(huán)境保護法》第39條規(guī)定了環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測和風險評估制度，為建立環(huán)境與健康風險評估中心提供了基本依據(jù)；《土壤污染防治法》對環(huán)境風險規(guī)制做了進一步的規(guī)定，為建立環(huán)境與健康風險評估中心提供了可操作的制度方案。

從實踐中看，環(huán)境保護部門和衛(wèi)生健康部門已經(jīng)在環(huán)境與健康風險研究、基礎調(diào)查等方面做了大量工作，制定了相關(guān)技術(shù)指南、人體暴露參數(shù)，開展了公民環(huán)境與健康素養(yǎng)調(diào)查等等，尤其是針對重金屬污染對人群健康的影響進行了多年基礎性工作、積累了大量數(shù)據(jù)。目前，也有地方已經(jīng)在進行試點。

這些都意味著我們有條件和能力對較為成熟的污染物進行風險評估，為以后進一步擴大評估范圍積累經(jīng)驗。

建立國家環(huán)境與健康風險評估中心的一個重點是打破部門信息孤島，實現(xiàn)信息共享。比如，公眾健康方面的信息主要集中在衛(wèi)健委，污染排放的信息主要集中在生態(tài)環(huán)境部，如果兩個部門的信息不共享、不交流，環(huán)境與健康風險評估是無法進行的。

澎湃新聞：這部法律中有您比較遺憾的地方嗎？

呂忠梅：我一直糾結(jié)的是土壤污染的法律界定問題，《土壤污染防治法》對土壤污染進行了定義，將其限定為人為活動造成的后果。但在我國部分地區(qū)，土壤中重金屬的天然本底值高，即便沒有人為活動，也會對人群健康或生態(tài)環(huán)境帶來危害；當然，人為活動會加劇這種危害。

現(xiàn)在，由于土壤污染的法律概念，沒有把天然本底的原因納入，實際上是將這類土壤的環(huán)境風險、農(nóng)產(chǎn)品安全風險、公眾健康風險防控排除在法律適用范圍之外。

這會帶來一種尷尬，部分地區(qū)沒有人為因素，但污染的現(xiàn)實存在，甚至比有的人為因素造成的污染更嚴重，但法律卻不管，如何向公眾解釋？這會直接影響到法律實施的社會效果，希望通過適當方式加以彌補。有關(guān)部門要提前研究，做好準備。

原標題:專家呂忠梅解讀土壤污染防治法：用法治解除污染的心頭之患