特別排放限值的“前世今生”

大氣網(wǎng)訊:2018年1月15日，為了貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”、“提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)”的要求，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告 公告 2018年 第9號(hào))，對(duì)京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(2+26城市)。

印象中，這是環(huán)境保第3次發(fā)布公告，要求相關(guān)區(qū)域執(zhí)行特別排放限值。在此之后，部分地方政府“積極響應(yīng)”，主動(dòng)加碼，把執(zhí)行特別排放限值的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，如山西省明確將執(zhí)行特別排放限值的范圍擴(kuò)大至全省[1]。

時(shí)至今日，大家對(duì)特別排放限值已經(jīng)不再陌生。特別排放限值的“特別”之處，不僅在于其標(biāo)準(zhǔn)值更嚴(yán)格，更重要的是，特別排放限值的執(zhí)行地域，一般是指“在國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、環(huán)境承載能力開始減弱, 或環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱, 容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染問題而需要采取特別保護(hù)措施的地區(qū)[2]”。

執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是好事，但是脫離經(jīng)濟(jì)技術(shù)談環(huán)保，是不切合實(shí)際的。經(jīng)查閱相關(guān)資料，本文試圖搞清楚特別排放限值的“前世今生”，并對(duì)特備排放限值執(zhí)行過程中的一些問題提出思考。

最先執(zhí)行特別排放限值的，是水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

從“九五”開始，太湖就是國家重點(diǎn)治理湖泊，迄今經(jīng)歷了二十多年治理，耗費(fèi)了巨額資金。2006年，我國湖泊水環(huán)境治理最大規(guī)模的科研課題——“863計(jì)劃”太湖治污研究課題通過國家驗(yàn)收，課題總投資為2.1億元。由此可見，國家對(duì)于太湖的水污染治理已經(jīng)下了大決心和大力氣[3]。

2007年5月，太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā)，無錫市水源地水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染，由此而發(fā)生的供水危機(jī)給人民群眾生活帶來很大影響[4]。

國務(wù)院先后兩次在無錫召開座談會(huì)，對(duì)太湖及“三河三湖”污染治理工作進(jìn)行了全面部署。2007年6月30日，溫家寶總理在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會(huì)上發(fā)表的講話《堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求一定把“三湖”治理好》提到：“提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決影響湖體水質(zhì)的各種問題”[5]。

這可以看做是特別排放限值制定的國家層面的指導(dǎo)思想。

而特別排放限值的制定原則，根據(jù)《中國經(jīng)營報(bào)》的報(bào)道，是依據(jù)2007 年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的第17 號(hào)公告——關(guān)于發(fā)布《加強(qiáng)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的指導(dǎo)意見》的公告。

環(huán)保部標(biāo)準(zhǔn)司一位人士介紹：“總體的原則是根據(jù)國內(nèi)的實(shí)際情況和環(huán)境管理的需要，在一些污染特別嚴(yán)重的地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)會(huì)非常嚴(yán)格”[6]。

翻閱《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)編制說明》，明確提到：“落實(shí)溫家寶總理在“三湖”治理工作座談會(huì)的精神，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，與國家主體功能區(qū)劃方案相銜接，對(duì)環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱、容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染的地區(qū)必須區(qū)別對(duì)待，提出更加嚴(yán)格的污染控制要求，實(shí)施特別保護(hù)[7]”。

這可以認(rèn)為，國家標(biāo)準(zhǔn)中第一次在制定的時(shí)候，通過設(shè)定特別排放限值，生態(tài)敏感區(qū)域執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

2008年7月2日，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于太湖流域執(zhí)行國家排放標(biāo)準(zhǔn)水污染物特別排放限值時(shí)間的公告》(環(huán)境保護(hù)部公告 2008年 第28號(hào))，正式確定太湖流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行特別排放限值的時(shí)間及執(zhí)行特別排放限值的行業(yè)。

2008年7月3日，環(huán)境保護(hù)部又發(fā)布公告，明確了太湖流域執(zhí)行特別排放限值的地域范圍，主要涉及江蘇省、浙江省和上海市的部分地區(qū)。至此，特別排放限值走入了大眾的視線。

當(dāng)時(shí)，很多媒體都做了相關(guān)報(bào)道?！吨袊徔棃?bào)》提到，特別排放限值嚴(yán)于發(fā)達(dá)國家，由此可見特別排放限值的嚴(yán)格程度。特別排放限值的執(zhí)行，提高了相關(guān)行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，將使一些以前主要靠犧牲環(huán)境來獲得競爭優(yōu)勢的落后企業(yè)面臨淘汰出局的危機(jī)，同時(shí)迫使生存下去的企業(yè)必須采用更先進(jìn)的工藝、更清潔的生產(chǎn)技術(shù)和更有效的污染治理措施，切實(shí)削減污染物排放[8]。

霧霾天氣的出現(xiàn)，倒逼了大氣污染物特別排放限值的執(zhí)行。

2010年5月11日，環(huán)境保護(hù)部等九部委發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》提到：“近年來，我國一些地區(qū)酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染問題日益突出”，“國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”[9]。

該文明確提出，制定并實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)的大氣污染物特別排放限值。2012年9月27日，國務(wù)院發(fā)文《國務(wù)院關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》(國函〔2012〕146號(hào))，批復(fù)同意實(shí)施《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)控制區(qū)內(nèi)新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染項(xiàng)目與工業(yè)鍋爐必須滿足大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中特別排放限值要求，火電項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間與規(guī)劃發(fā)布時(shí)間同步，其他行業(yè)實(shí)施時(shí)間與排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布時(shí)間同步”。

根據(jù)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》的要求，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布公告《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》(環(huán)境保護(hù)部 公告 2013年 第14號(hào))，規(guī)定了六大行業(yè)和燃煤鍋爐執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的詳細(xì)要求。這是環(huán)境保護(hù)部第2次發(fā)布公告要求執(zhí)行特別排放限值。

對(duì)于此次執(zhí)行特別排放限值的公告，原環(huán)境保護(hù)部做了詳細(xì)解讀：《設(shè)置特別排放限值是保護(hù)環(huán)境的重要抓手》————環(huán)境保護(hù)部解讀新發(fā)布的大氣污染物特別排放限值[10]。

隨著大氣污染物聯(lián)防聯(lián)控的深入推進(jìn)，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，確定京津冀大氣污染傳輸通道，提出“2+26”城市的概念。

隨后，針對(duì)“2+26”城市，環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行了大量的聯(lián)防聯(lián)控工作，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是規(guī)定京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值(環(huán)境保護(hù)部 公告 2018年 第9號(hào))。

2017-2018年，很多地方政府也都發(fā)布了執(zhí)行特別排放限值的公告，執(zhí)行嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)好像成了常態(tài)。甚至，黑龍江省主動(dòng)請(qǐng)示環(huán)境保護(hù)部，要求對(duì)哈爾濱執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。

上文以提到，環(huán)境保護(hù)離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別排放限值的執(zhí)行，似乎說明中國目前的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一定程度了。執(zhí)行特別排放限值，等于是倒逼企業(yè)投入更多的資金用于設(shè)備升級(jí)改造、加大污染的治理力度。

但是，要求企業(yè)執(zhí)行特別排放限值，必須是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程，畢竟是需要企業(yè)直接投入的。縱觀目前執(zhí)行特別排放限值的省份，本人覺得以下幾個(gè)方面的問題值得注意。

01執(zhí)行特別排放限值的發(fā)文程序問題

排放標(biāo)準(zhǔn)明確寫道：執(zhí)行污染物特別排放限值的地域范圍、時(shí)間，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門或省級(jí)人民政府規(guī)定。這說明，有權(quán)規(guī)定執(zhí)行特別排放限值的部門為環(huán)境?；蛘呤〖?jí)政府。

而現(xiàn)實(shí)的情況是，多數(shù)地方發(fā)布的執(zhí)行特別排放限值的規(guī)定，是由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文，當(dāng)然是“經(jīng)省人民政府同意”。這樣也說得過去，但是個(gè)別省的特別排放限值，直接由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文，無“經(jīng)省人民政府同意”字眼，此舉不妥。

其實(shí)環(huán)境保護(hù)部的態(tài)度是比較明確的，執(zhí)行特別排放限值應(yīng)該由省級(jí)人民政府公告執(zhí)行。如環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦大氣函[2017]1519號(hào))明確指出：“建議由黑龍江省人民政府公告執(zhí)行”。

然而，黑龍江省環(huán)保廳卻“根據(jù)《關(guān)于哈爾濱市執(zhí)行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關(guān)問題的復(fù)函》的要求”，由省環(huán)保廳直接發(fā)文。

為什么執(zhí)行特別排放限值要由省政府發(fā)文?本人認(rèn)為，特別排放限值在現(xiàn)有排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)提出了更高的要求，涉及到大量資金的投入，由政府來規(guī)定，更嚴(yán)肅，代表的是人民政府。

而且，特別排放限值實(shí)際上是針對(duì)流域性、區(qū)域性的問題的，省級(jí)人民政府須統(tǒng)籌考慮各方面的因素，來制定相關(guān)政策。雖然由省級(jí)環(huán)保部門發(fā)文一樣要報(bào)批省級(jí)政府同意，但是政府發(fā)文和部門發(fā)文還是有區(qū)別的。盡管環(huán)保部門是政府的組成部門，但是畢竟部門不能等同于政府。