深度|2018年環(huán)衛(wèi)行業(yè)深度研究報告

固廢網(wǎng)訊:環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展歷程：從“掃大街”走向城市環(huán)境綜合運營商

從建國至今，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，分別為政府行政專營階段、市場化試點階段和大規(guī)模開放市場階段。

圖表1 環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展歷程

政府行政專營階段(第一階段)，1984年之前，我國的市政環(huán)衛(wèi)工作在政府主導(dǎo)下，由事業(yè)單位環(huán)衛(wèi)部門進行監(jiān)管、實施。直到本世紀初，事業(yè)單位仍是絕對主體，僅由一部分邊緣業(yè)務(wù)會交由個體性質(zhì)的組織來承擔(dān)，業(yè)務(wù)規(guī)模小。在這種體制下，伴隨著城市化率的不斷提高，環(huán)衛(wèi)服務(wù)需求和供給的矛盾日益尖銳，環(huán)衛(wèi)市場化改革的呼聲高漲。

市場化試點階段(第二階段)，1984年之后，改革開放的浪潮下，深圳誕生了我國第一家環(huán)衛(wèi)企業(yè)，行業(yè)就此進入市場化試點階段。在市場化試點的初期，行業(yè)處于探索階段，發(fā)展較慢，規(guī)模較小。包括市政環(huán)衛(wèi)在內(nèi)的城市公共服務(wù)興起于歐美，上世紀九十年代公共服務(wù)概念開始進入我國，為環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化提供了理論依據(jù)，有些城市啟動了政府采購公共服務(wù)的試點。在我國沿海發(fā)達地區(qū)從一些零星項目招標開始，逐步形成城市公共服務(wù)雛形，市場化作業(yè)公司朝著中小企業(yè)規(guī)模的方向發(fā)展。隨著一批專業(yè)化企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，社會化、市場化越來越深入，行業(yè)正在逐漸形成，十八大召開之后，決策層高度重視環(huán)境和民生，城市公共服務(wù)市場化趨勢越發(fā)明顯。

大規(guī)模開放市場階段(第三階段)，2012年后，進入大規(guī)模開放市場階段?！蛾P(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見(國發(fā)辦【2013】96號文件)》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》相繼出臺，文件要求：在公共服務(wù)領(lǐng)域可利用社會力量，加大政府購買公共服務(wù)項目的力度，原則上通過合同、委托等方式向社會購買。政府購買公共服務(wù)是中國全面深化改革的重要舉措，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的社會化和市場化也就此確定了基調(diào)。2012年之后，政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的規(guī)模不斷提升，地域范圍持續(xù)拓展，數(shù)量規(guī)模提升。

伴隨著環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展，全國各地涌現(xiàn)多家具有代表性環(huán)衛(wèi)企業(yè)，這些企業(yè)既是歷史的見證者，也是行業(yè)發(fā)展的先鋒。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化推進是必然趨勢

環(huán)衛(wèi)行業(yè)的公共服務(wù)特性決定了行業(yè)的興衰與政策法規(guī)休戚相關(guān)。環(huán)衛(wèi)市場化進程實際上就是政府職能轉(zhuǎn)變的過程。因此，政策與法律法規(guī)的出臺，是環(huán)衛(wèi)市場化的一個個新起點和里程碑，對環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。改革開放后的三十多年來，政府的職能在不斷轉(zhuǎn)變，尤其是十八大之后，改革的全方面深入正在塑造新型的政府職能。相應(yīng)的，環(huán)衛(wèi)市場化進程也在一項項政策法規(guī)的推動下滾滾向前。

圖表二 環(huán)衛(wèi)政策演進歷程

由國家愛委會和國家文明辦分別于1989年和1995年先后發(fā)起并推動的“雙創(chuàng)”活動(“創(chuàng)建衛(wèi)生城市”和“創(chuàng)建文明城市”)，在當(dāng)時看起來似乎與環(huán)衛(wèi)市場化關(guān)系不大。但是現(xiàn)在回頭來看，這兩個政策的先后出臺，在缺乏直接相關(guān)政策推動的環(huán)衛(wèi)市場化早期，對環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展貢獻不言而喻。時至今日，“雙創(chuàng)”仍是環(huán)衛(wèi)項目硬性考核指標。

方向：2002，市政公用行業(yè)市場化改革

2002年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》的通知，是國家第一次使用文件形式確定市政公用行業(yè)改革的方向，是中國市政公用行業(yè)改革史上的一個里程碑。通知對各地階段性推進市政公用行業(yè)市場化進程中好的做法和經(jīng)驗給予肯定，也給市政公用行業(yè)的發(fā)展指明了方向和思路，為進一步深化改革提供了制度保障。

路線：2006，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)

環(huán)衛(wèi)市場化在經(jīng)過20余年實踐后，建設(shè)部于2006年下發(fā)《關(guān)于印發(fā)中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)的通知》，并配發(fā)《中國城鄉(xiāng)環(huán)境體系建設(shè)》白皮書。這兩個文件的出臺，在中國環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)史上具有里程碑的意義，對于“加快完善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)、進一步強化環(huán)境衛(wèi)生管理和創(chuàng)新環(huán)境衛(wèi)生的體制機制”具有重要指導(dǎo)作用。

模式：2013-2016：政府購買服務(wù)和政府采購法，PPP

2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域加大政府購買服務(wù)力度;兩年后，《中華人民共和國政府采購法實施條例》于2015年3月1日起施行，首次提出對政府采購實行源頭管理和結(jié)果管理。自2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》,鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在該意見指導(dǎo)下，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域PPP項目陸續(xù)出現(xiàn)，并呈井噴之勢。

未來：2017，垃圾分類

2017年，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的重要利好政策出臺。國務(wù)院辦公廳3月18日發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在46個城市先行試點生活垃圾強制分類。3個月后，住建部便下發(fā)《關(guān)于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》，公布了100個農(nóng)村生活垃圾分類試點區(qū)縣。這兩個文件，將環(huán)衛(wèi)市場化進一步推上了高潮。

圖表3 各階段重要政策文件梳理