干貨｜我國碳市場交易規(guī)則分析及完善路徑

環(huán)保網(wǎng)訊:一、碳交易概述

碳排放交易簡稱碳交易（Flexiblemechanisms），是為促進全球溫室氣體減排而采用的市場機制，系溫室氣體排放權(quán)交易以及與之相關(guān)的金融交易活動的總稱。由于二氧化碳在其中占了主導(dǎo)地位，所以稱為碳交易，其相關(guān)市場則為“碳市場”（carbonmarket）。

同股票和債券市場，碳市場亦分為一級市場和二級市場。其中，一級市場是發(fā)行市場，二級市場是交易市場。一級市場創(chuàng)造碳排放權(quán)配額和項目減排量兩類基礎(chǔ)碳資產(chǎn)（碳信用）。碳配額的產(chǎn)生主要通過免費分配和拍賣兩種途徑；項目減排量的產(chǎn)生則需根據(jù)相應(yīng)方法學(xué)完成項目審定、監(jiān)測核證、項目備案和減排量簽發(fā)等一系列復(fù)雜的程序。當(dāng)碳配額或項目減排量完成在注冊登記簿的注冊程序后，就變成了其持有機構(gòu)能正式交易、履約和使用的碳資產(chǎn)。二級市場是碳資產(chǎn)現(xiàn)貨和碳金融衍生產(chǎn)品交易流轉(zhuǎn)的市場，亦是整個碳市場的樞紐。二級市場又分為場內(nèi)交易市場和場外交易市場（OTC）兩部分。場內(nèi)交易是指在集中的交易場所（如經(jīng)認可的交易所或電子交易平臺）進行的碳資產(chǎn)交易，這種交易具有固定的交易場所和交易時間，公開透明的交易規(guī)則，是一種規(guī)范化、有組織的交易形式，交易價格主要通過競價等方式確定；場外交易又稱為柜臺交易，指在交易場所以外進行的各種碳資產(chǎn)交易活動，采取非競價的交易方式，價格由交易雙方協(xié)商確定。二級市場通過場內(nèi)或場外的交易，能夠匯聚相關(guān)市場主體和各類資產(chǎn)，從而發(fā)現(xiàn)交易對方、發(fā)現(xiàn)價格，以及完成貨銀的交付清算等。此外，二級市場還可以通過引入各類碳金融交易產(chǎn)品及服務(wù)，提高市場流動性，為參與者提供對沖風(fēng)險和套期保值的途徑。

二、我國碳交易發(fā)展現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的溫室氣體排放量也急劇增加，從1980年的少于15億公噸到2017年超過100億公噸。為了應(yīng)對與日俱增的減排壓力，加快向綠色和低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國政府制定了一系列碳約束目標(biāo)。其中二氧化碳排放在2030年左右需達到峰值，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年需下降60%～65%。在此背景下，我國碳交易市場也逐步開始建立。

(一)政策支持與規(guī)范

從“十二五”規(guī)劃綱要，到十八屆三中、五中全會決議，以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，均對建立我國的碳排放權(quán)交易制度做出了相應(yīng)部署，并且體現(xiàn)出我國的碳市場建設(shè)主要由國家發(fā)改委牽頭的特征。

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國發(fā)[2010]32號）中首次提出，要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。

2011年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》（發(fā)改辦氣候[2011]2601號），批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作。文件強調(diào)各試點地區(qū)要著手研究制定碳排放權(quán)交易試點管理辦法，明確試點的基本規(guī)則，測算并確定本地區(qū)溫室氣體排放總量控制目標(biāo)，研究制定溫室氣體排放指標(biāo)分配方案，建立本地區(qū)碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系和登記注冊系統(tǒng)，培育和建設(shè)交易平臺，做好碳排放權(quán)交易試點支撐體系建設(shè)，保障試點工作的順利進行。

2011年12月，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發(fā)[2011]41號），提出“探索建立碳排放交易市場”的要求。

2012年6月國家發(fā)展改革委印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發(fā)改氣候[2012]1668號），同年10月印發(fā)《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》（發(fā)改辦氣候[2012]2862號），兩個規(guī)范性文件為CCER（自愿減排量）交易市場搭建起了整體框架，對CCER項目減排量從產(chǎn)生到交易的全過程進行了系統(tǒng)規(guī)范。

2012年11月，具有里程碑意義的“十八大”報告要求，積極開展碳排放權(quán)交易試點。

2013年11月，十八屆三中全會的決議進一步明確要求，推行碳排放權(quán)交易制度。

2014年12月國家發(fā)改委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第17號），明確了全國統(tǒng)一碳排放交易市場的基本框架。

2015年9月，習(xí)近平主席在《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中正式宣布，將于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等六個重點工業(yè)行業(yè)。[2]

在2015年12月召開的巴黎氣候大會上，習(xí)近平主席重申我國將于2017年建立全國碳交易市場，表明了中國政府將通過建立全國碳交易市場來減少溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化的決心。

2016年1月11日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》（發(fā)改辦氣候[2016]57號），旨在協(xié)同推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，確保2017年啟動全國碳排放權(quán)交易，實施碳排放權(quán)交易制度。同年3月，《碳排放權(quán)交易管理條例》送審，并被國務(wù)院辦公廳列入立法計劃預(yù)備項目。

2016年4月22日，中國簽署《巴黎協(xié)定》，承諾將積極做好國內(nèi)的溫室氣體減排工作，加強應(yīng)對氣候變化的國際合作，展現(xiàn)了全球氣候治理大國的巨大決心與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2016年8月31日，中國人民銀行、財政部、發(fā)展改革委等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》。意見強調(diào)，要發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品，促進建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場和有國際影響力的碳定價中心，有序發(fā)展碳遠期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具，探索研究碳排放權(quán)期貨交易。

2016年10月27日，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發(fā)[2016]61號）中指出，到2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。方案強調(diào)建立全國碳排放權(quán)交易制度，啟動運行全國碳排放權(quán)交易市場，出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》及有關(guān)實施細則，各地區(qū)、各部門根據(jù)職能分工制定有關(guān)配套管理辦法，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系，2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國碳排放權(quán)交易市場，實現(xiàn)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

2017年6月21日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工》的通知。通知再次明確和要求2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國碳排放權(quán)交易市場。[3]

2017年12月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》的通知。通知中強調(diào)，建立碳排放權(quán)交易市場，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重大舉措，也是深化生態(tài)文明體制改革的迫切需要，有利于降低全社會減排成本，有利于推動經(jīng)濟向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級。

我國碳市場目前仍處于探索和完善階段，在國家碳市場建設(shè)初期，政府的引導(dǎo)、監(jiān)督等必要行政干預(yù)對于減少和化解碳市場中存在的盲目性、局限性是不可或缺的。[4]

(二)碳交易機構(gòu)

碳交易機構(gòu)的設(shè)置對于我國尚不成熟的碳市場的發(fā)展十分重要。一方面，碳交易機構(gòu)（目前主要形式體現(xiàn)為交易所）通過固定的交易場所安排，交易會員資格的把控，以及明確的交易產(chǎn)品和交易規(guī)則設(shè)定，能夠有效的降低交易的風(fēng)險；另一方面，碳交易機構(gòu)作為獨立的中介，為碳交易的買賣雙方構(gòu)建了便利的交易機制，從而降低交易成本。此外，碳交易機構(gòu)還承擔(dān)著宣傳減排政策，撮合碳融資，推動低碳發(fā)展的使命。如上所述，從2011年起，我國在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳等七個省市開展碳排放權(quán)交易試點，并對應(yīng)成立了7家碳交易機構(gòu)，且于2014年全部啟動上線交易。根據(jù)國家發(fā)改委提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，7個碳交易試點共納入排放企業(yè)和單位超過1900家，分配的碳排放配額總量合計約12億噸。[5]截至2017年底，累計成交量突破2億噸，累計成交金額超過47億元人民幣。并且，幾年時間內(nèi)，7個碳交易試點完成了數(shù)據(jù)摸底、規(guī)則制定、企業(yè)教育、交易啟動、履約清繳、抵消機制使用等全過程，并各自嘗試了不同的政策思路和分配方法。

目前，已獲正式備案的國家溫室氣體自愿減排交易機構(gòu)（碳交易所）達到九家，包括：北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所、上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權(quán)交易所、深圳排放權(quán)交易所、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、福建海峽股權(quán)交易中心，其中最后兩家為非試點地區(qū)交易機構(gòu)。九家碳交易機構(gòu)結(jié)合地區(qū)實際，在市場體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面進行了深入探索。2017年12月19日，國家發(fā)改委組織召開了全國碳排放交易體系啟動工作新聞發(fā)布會，宣布全國性碳排放權(quán)交易體系已完成了總體設(shè)計，并正式啟動。確定由上海牽頭組建碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，湖北牽頭組建注冊登記系統(tǒng)，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統(tǒng)建設(shè)和運營。

三、我國碳交易規(guī)則比較與分析

本節(jié)以交易參與主體、交易方式、交易產(chǎn)品、碳金融衍生工具、碳配額總量結(jié)構(gòu)、配額初始分配機制、自愿減排量（CCER）抵消機制等層面為切入點，對目前的國內(nèi)九家碳交易所的交易規(guī)則進行詳盡的比較研究與分析，以從中發(fā)現(xiàn)和認識我國碳市場目前交易規(guī)則的缺陷及弊病，并希望為建立與完善全國碳市場尋求策略與路徑。各交易所規(guī)則的主要內(nèi)容如表1所示：

表1:我國碳排放交易所規(guī)則比

根據(jù)上述規(guī)則比較，對目前我國交易所規(guī)則涵蓋的主要內(nèi)容，歸納分析如下：

1、交易主體：目前國內(nèi)九家碳交易機構(gòu)碳市場交易主體均包括交易會員／自營會員（主要是重點排放單位）和綜合類/經(jīng)紀(jì)類會員。對于綜合類/經(jīng)紀(jì)類會員，天津碳市場設(shè)置的門檻最高，除要求是依法成立的中資控股企業(yè)且全國營業(yè)網(wǎng)點不少于20家外，綜合類會員的注冊資本不低于1億元人民幣，經(jīng)紀(jì)類會員的注冊資本不低于5000萬元。深圳市場設(shè)置的門檻則最低，對于綜合類／經(jīng)紀(jì)類會員均沒有注冊資本的要求。對于自愿參與碳交易的參與人或其他自營類機構(gòu)，北京市碳市場設(shè)置的門檻最高，注冊資金要在300萬以上。會員類型包括機構(gòu)或自然人。其中，對于自然人，北京碳市場要求亦最高，不僅要求金融資產(chǎn)不少于100萬元人民幣，還對交易人戶籍做出了一系列限制。其他碳交易機構(gòu)（重慶除外，要求個人金融資產(chǎn)在10萬元以上）均對自然人金融資產(chǎn)不作要求。

2、交易產(chǎn)品：目前碳交易市場仍處于發(fā)展初期，故各機構(gòu)的碳交易產(chǎn)品主要以現(xiàn)貨交易為主，僅限于碳排放配額和核證自愿減排量（CCER），以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展的碳金融工具。

1）碳排放配額：根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，在國家發(fā)改委確定的國家及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量的基礎(chǔ)上，省級發(fā)改委免費或有償分配給排放單位一定時期內(nèi)的碳排放額度，即為“碳排放配額”，也就是該單位在一定時期內(nèi)可以“合法”排放溫室氣體的總量，1單位配額相當(dāng)于1噸二氧化碳當(dāng)量。碳排放量由省級發(fā)改委自行監(jiān)測、報告，以及第三方核查，來確定該企業(yè)的實際碳排放量，排放單位根據(jù)其經(jīng)核查認定的碳排放量履行配額清繳義務(wù)。如果經(jīng)確認的實際排放量超過配額的部分，排放單位需要向有剩余額度的企業(yè)購買，多余部分可以出售，也可以在后續(xù)年度使用。按照各試點地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，如果排放單位未能按時完成配額清繳義務(wù)，省級發(fā)改委將施予罰款等行政處罰、通報公布違法行為或取消該單位的政策支持待遇等。

2）核證自愿減排量：即所謂的國家核證自愿減排量（CCER），是指經(jīng)國家自愿減排管理機構(gòu)（國家發(fā)改委）簽發(fā)的減排量。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》及各試點地區(qū)交易規(guī)則，重點排放單位可按照有關(guān)規(guī)定，使用國家核證自愿減排量抵消其部分經(jīng)確認的碳排放量。CCER作為碳交易市場的補充機制，是具有國家公信力的碳資產(chǎn)，可作為國內(nèi)碳交易試點內(nèi)控排企業(yè)的履約用途；也可以作為企業(yè)和個人的自愿減排用途。企業(yè)或者個人通過自愿購買碳減排量以減少碳足跡、培養(yǎng)低碳理念，同時幫助環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高企業(yè)的社會責(zé)任形象。

碳配額的分配和履約基本上屬于強制性減排措施，而開發(fā)和管理核證自愿減排量則屬于自愿減排。根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》及《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》，CCER的生成主要包括以下環(huán)節(jié)：

（1）業(yè)主按方法學(xué)準(zhǔn)備項目設(shè)計文件(PDD)和申請材料；

（2）委托經(jīng)備案的第三方審定機構(gòu)開展項目審定；

（3）國家發(fā)改委對通過審查的項目批準(zhǔn)備案；

（4）業(yè)主按照設(shè)計文件開展工作，按方法學(xué)要求進行監(jiān)測；

（5）產(chǎn)生減排量后，委托經(jīng)備案的第三方核證機構(gòu)開展減排量核證；

（6）國家發(fā)改委對通過審查的項目減排量備案簽發(fā)。

一個CCER項目從開發(fā)到最終減排量備案，最短需要8個月，從已經(jīng)完成的項目來看，一般都在10個月以上。