希望與困難并存，千億環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場還是藍(lán)海嗎？

來源《CE碳科技》微信公眾號

作者中城環(huán)境 第二事業(yè)部環(huán)衛(wèi)服務(wù)團(tuán)隊(duì)

中城環(huán)境第二事業(yè)部環(huán)衛(wèi)服務(wù)團(tuán)隊(duì)由劉峰、楊博、劉潤斌、李明迪等一批環(huán)保固廢領(lǐng)域優(yōu)秀人才組成。團(tuán)隊(duì)曾先后參與國內(nèi)多項(xiàng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目的咨詢、設(shè)計(jì)、研究工作。

作為城市公共事業(yè)的一部分，環(huán)衛(wèi)服務(wù)主要是對城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生和市容市貌形象進(jìn)行提升，形象化稱之為“城市美容師”。根據(jù)《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，環(huán)衛(wèi)服務(wù)所涵蓋內(nèi)容主要包括道路清掃保潔；生活垃圾分類、收集、清運(yùn)；垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理；公廁運(yùn)營管理；糞便清掏清運(yùn)等等。

近年來，隨著環(huán)衛(wèi)一體化、城市綜合服務(wù)、城市大管家概念不斷延伸，環(huán)衛(wèi)服務(wù)內(nèi)容越來越廣、越來越深。在業(yè)務(wù)廣度方面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，將農(nóng)村與城市的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位置，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化模式盛行；在業(yè)務(wù)深度方面，不僅包含道路清掃保潔、生活垃圾收運(yùn)，還深入到了垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理、公廁運(yùn)營管理、糞便清掏清運(yùn)等傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)，甚至有些地區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目還將城市綠化管護(hù)、城市照明、智慧停車等內(nèi)容納入其中。

不論服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)方式如何轉(zhuǎn)變，縱觀我國環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展歷程，其實(shí)就是我國改革開放“縮影”，發(fā)端于北上廣深、經(jīng)歷了“從南到北、從沿海到內(nèi)地、從發(fā)達(dá)城市到縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的發(fā)展過程；我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)體制從政府“包攬包辦”到購買服務(wù)走向“市場化”，再到“環(huán)衛(wèi)一體化PPP”，70余年滄桑巨變，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

繼梳理完垃圾填埋、垃圾焚燒等行業(yè)的發(fā)展變遷后，今日我們聚焦與之息息相關(guān)、更加前端的市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。為了更加清晰的展示變化，以國發(fā)辦〔2013〕96號文《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》作為標(biāo)志事件，從政策變化、管理模式、作業(yè)方式、服務(wù)內(nèi)容等多個視角，簡要分析我國市政環(huán)衛(wèi)發(fā)展史以及目前存在的問題，以期為行業(yè)未來發(fā)展提供參考和建議。

一、政策變化從政府包辦到購買服務(wù)，再到PPP模式

我國市政環(huán)衛(wèi)之所以能夠吸引眾多企業(yè)入局、形成如今欣欣向榮的市場規(guī)模，歸根到底來自于環(huán)衛(wèi)體制改革和政府職能方式的轉(zhuǎn)變，同時這也是政府簡政放權(quán)、政企分開、管干分離、逐漸引入市場的過程。

建國初期，由于長時間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國市政環(huán)衛(wèi)一直是在政府主導(dǎo)下、由事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管實(shí)施，長期?“管干合一”致使行業(yè)監(jiān)管缺位、效率不高。在西方新公共管理運(yùn)動和公共服務(wù)市場化改革的浪潮下，1984年，身處改革開放前沿陣地的“深圳”誕生了全國首家環(huán)衛(wèi)企業(yè)——深圳市日新清潔服務(wù)公司，點(diǎn)燃了我國環(huán)衛(wèi)市場化改革的“星星之火”，之后廣東、上海、北京等地率先進(jìn)行了一些探索。

2002年，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號），對城市供水、供熱、垃圾處理等市政公用設(shè)施的建設(shè)，公開向社會招標(biāo)選擇投資主體，加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，建立特許經(jīng)營制度?！兑庖姟烦雠_后，東部沿海發(fā)達(dá)城市率先響應(yīng)政策號召，將部分環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)外包給第三方公司，形成了市場化雛形，但這類項(xiàng)目一般合同期限較短，服務(wù)區(qū)域范圍較小。

2006年，原建設(shè)部再次出臺《關(guān)于印發(fā)中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)的通知》、《中國城鄉(xiāng)環(huán)境體系建設(shè)》白皮書等文件，明確提出通過政府采購方式招標(biāo)市場主體，逐步消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，加快環(huán)境衛(wèi)生市場化運(yùn)作步伐。

特別是2013年，黨的十八大以來，提出要全面深化改革，明確了政府職能方式轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，給環(huán)衛(wèi)行業(yè)帶來新的活力和政策支持。2013 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦〔2013〕96號文），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度；同時財(cái)政部印發(fā)《政府采購品目分類目錄》（財(cái)庫〔2013〕189號）明確指出城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)（清掃保潔、垃圾處理和公共廁所管理、清掃）納入政府采購名錄。以此為分水嶺和里程碑，越來越多的地方政府以購買服務(wù)、按效付費(fèi)的方式將環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目對外招標(biāo)，推動市場競爭化，自此我國環(huán)衛(wèi)市場化改革由局部沿海城市試點(diǎn)進(jìn)入大規(guī)模市場推廣階段。

與此同時，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和環(huán)衛(wèi)服務(wù)一體化模式興起，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等政策通知都明確指出在公共服務(wù)領(lǐng)域全國推廣PPP模式。地方政府通過采取市場化模式引入社會資本，將道路清掃保潔、垃圾運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)站建設(shè)運(yùn)營、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)搭建、后端垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營等推向社會，實(shí)行市場化運(yùn)作。

在PPP模式助推下，地方政府將幾條街道甚至整個區(qū)、縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)整體打包，分標(biāo)段引入社會資本方入駐，幾億、十幾億、幾十億環(huán)衛(wèi)一體化巨額訂單頻頻涌現(xiàn)，一時間各路資本紛紛登陸市政環(huán)衛(wèi)市場，我國環(huán)衛(wèi)市場化改革浪潮風(fēng)起云涌，市場化率持續(xù)提高。據(jù)環(huán)境司南數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2022年末，全國城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化率已達(dá)到73%，2860個區(qū)縣中，有2090個區(qū)縣完成了首輪城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化改革。

近幾年，隨著垃圾分類、無廢城市、人居環(huán)境整治、城市雙創(chuàng)（創(chuàng)建全國文明城市/創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市）等工作推進(jìn)，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）、《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好城市環(huán)境衛(wèi)生工作的通知》、《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》等系列政策出臺，都給我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供了良機(jī)，推動了我國環(huán)衛(wèi)市場規(guī)模的不斷壯大。

表一 環(huán)衛(wèi)相關(guān)政策梳理

根據(jù)華經(jīng)產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)，2017至2020年，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場規(guī)模由710億元迅速增至1868億元，期間年復(fù)合增長率為38.05%，預(yù)計(jì)到2025年將有望達(dá)到3748億元，“水大魚大”的市場環(huán)境也造就了一批像盈峰環(huán)境、福龍馬、北環(huán)、北控、僑銀、玉禾田等優(yōu)秀的龍頭企業(yè)。

圖一 2017年-2025年中國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場規(guī)模

二、管理模式由“管干合一”到“管干分離”，再到制定標(biāo)準(zhǔn)“按效付費(fèi)”

由政府大包大攬的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)為什么要引入競爭推向市場？究其原因，一方面由于傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)多是事業(yè)單位，管理體制不靈活、運(yùn)行和績效考核機(jī)制不暢、機(jī)械化率低，長此以往導(dǎo)致服務(wù)效率和作業(yè)質(zhì)量不高，無法滿足人民群眾對整潔、干凈美好環(huán)境的需求。

另一方面，作為財(cái)政撥款的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)，可能滿足不了新型環(huán)衛(wèi)基建，尤其是環(huán)衛(wèi)設(shè)備、垃圾中轉(zhuǎn)站及末端處理設(shè)施投資所需的巨額資金，資金問題成為制約環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。通過引入社會資本方，采用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP模式，不僅能緩解政府財(cái)政緊張、減輕設(shè)備采購的壓力，而且相比其他類型項(xiàng)目，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目商業(yè)模式和利益補(bǔ)償機(jī)制相對比較清晰，可操作性較強(qiáng)，因?yàn)槔召M(fèi)按噸位計(jì)價(jià)，道路的清掃保潔按“面積和級別”、廁所維護(hù)按“數(shù)量和等級”付費(fèi)。

所以，近年來各地掛網(wǎng)招標(biāo)的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，體量小、合同期短的宜采用政府購買服務(wù)方式，規(guī)模大、合同期長的宜采取PPP模式，但總之都是引入競爭機(jī)制推向市場。

在推向市場化的過程中，首要解決問題就是政府角色轉(zhuǎn)變，不能像以往既扮演“裁判員”又擔(dān)當(dāng)“運(yùn)動員”角色參與競爭，必須大刀闊斧改革由以往“管干合一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芨煞蛛x”，變“花錢養(yǎng)人”為“花錢辦事”。

簡而言之，角色轉(zhuǎn)換后，對于環(huán)衛(wèi)作業(yè)，政府或者主管部門只需要設(shè)定好市場規(guī)則、制定科學(xué)合理的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，然后依據(jù)考核結(jié)果按照環(huán)境質(zhì)量改善效果付費(fèi)。

近年來隨著各地雙創(chuàng)活動的開展和評選，城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理越來越精細(xì)化，對道路清掃和保潔、生活垃圾收集和運(yùn)輸、公廁保潔和管理、道路揚(yáng)塵防治、環(huán)衛(wèi)設(shè)施裝備配置都提出了具體要求和量化性指標(biāo)。

三、作業(yè)方式告別人工作業(yè)，由機(jī)械化/新能源化，向智能化/無人化

隨著我國環(huán)衛(wèi)裝備水平不斷提高，作業(yè)方式和采用工具裝備較以往有了很大的改善，幾乎告別了傳統(tǒng) “一把掃帚掃遍大街小巷”?人工作業(yè)時代，取而代之機(jī)械化環(huán)衛(wèi)車、新能源化環(huán)衛(wèi)車，甚至自動駕駛環(huán)衛(wèi)車，科技在解放勞動力提高作業(yè)效率同時，助推我國環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械化水平提高。

據(jù)《城鄉(xiāng)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，如圖二所示，我國城市道路清掃面積、機(jī)械化清掃已經(jīng)由2012年的57.35億平方米、24.54億平方米增長到2021年的103.42億平方米、81.09億平方米，十年間，城市道路機(jī)械化清掃率（機(jī)械化清掃面積÷總道路清掃面積）由2012年42.77%增長至2021年78.41%，提高了36個百分點(diǎn)。

圖二 2012年-2021年，我國城市道路清掃機(jī)械化情況

縣城環(huán)衛(wèi)機(jī)械化清掃也“毫不遜色”，提升幅度比城市還要大，如表二所示，由2012年不足30%機(jī)械化率攀升至2021年的76.26%，提高了近50個百分點(diǎn)，幾乎與城市道路機(jī)械化清掃率“齊平”。

表二?2012年-2021年，

我國縣域道路清掃、機(jī)械化清掃面積及機(jī)械化清掃率

此外，隨著垃圾收運(yùn)機(jī)械化車輛的增多，原有的人工清運(yùn)模式被替代，大大提升了城市生活垃圾清運(yùn)能力。如圖三所示，我國城市生活垃圾清運(yùn)量由2011年的1.64億噸增長到2021年的2.49億噸，清運(yùn)能力增長52%。

圖三 2011年-2021年，我國城市生活垃圾清運(yùn)量數(shù)據(jù)

這十年，隨著我國道路清掃面積和生活垃圾清運(yùn)規(guī)模擴(kuò)大，環(huán)衛(wèi)用車需求不斷增加，尤其在各大城市大力推廣新能源政策下，環(huán)衛(wèi)車迎來了“電動化”、“新能源化”的創(chuàng)新革命，新能源環(huán)衛(wèi)車的采購需求明顯增多，但與此同時也存在電池衰減、電池安全性、重載能力等技術(shù)“瓶頸”問題。

由此可見，我國環(huán)衛(wèi)裝備在經(jīng)歷了半機(jī)械化、機(jī)械化、新能源化階段之后，可以預(yù)料，隨著人工智能在環(huán)衛(wèi)行業(yè)的更多運(yùn)用，更加智能化、少人甚至無人化環(huán)衛(wèi)設(shè)備投入市場，將徹底顛覆傳統(tǒng)作業(yè)模式。

四、服務(wù)范圍由傳統(tǒng)道路保潔、環(huán)衛(wèi)一體化，到城市綜合服務(wù)、大管家

經(jīng)過幾十年發(fā)展，我國市政環(huán)衛(wèi)已經(jīng)走過傳統(tǒng)清掃保潔、環(huán)衛(wèi)一體化階段，并向城市綜合服務(wù)、城市大管家階段過渡，環(huán)衛(wèi)服務(wù)外延不斷擴(kuò)大。就服務(wù)范圍和作業(yè)范圍而言，已經(jīng)不僅僅局限于道路清掃保潔、垃圾收轉(zhuǎn)運(yùn)、中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理、公廁維護(hù)等傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)一體化業(yè)務(wù)，還包括城市綠地管護(hù)、地下管網(wǎng)、市政道路維護(hù)、交通設(shè)施管理、水體維護(hù)、環(huán)衛(wèi)終端設(shè)施運(yùn)營等城市綜合服務(wù)。

近三年，這種變化趨勢尤為明顯，有媒體統(tǒng)計(jì)，有關(guān)城市綜合服務(wù)和大管家項(xiàng)目采購需求明顯增多，2019-2022年，全國共開標(biāo)217個城市大管家項(xiàng)目，覆蓋14省25市57區(qū)縣，成交年化總額突破100億元。

僅在剛過去的四月份、五月份，據(jù)《CE碳科技》觀察，河北、山東、福建、廈門等地紛紛發(fā)布“城市大管家項(xiàng)目”（如表三所示），其中香河縣、龍口市、濟(jì)南起步區(qū)三項(xiàng)目采購預(yù)算近45億元，甚至深圳某些街道為了推行轄區(qū)內(nèi)“城市大管家”模式，暫停了原有的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目招標(biāo)，提前發(fā)布解約公告，足見市場火熱程度。

表三 2023年4月及5月“城市大管家”項(xiàng)目情況

“天下熙熙皆為利來”，近年來，不少物業(yè)公司（萬科、雅生活等）、環(huán)衛(wèi)企業(yè)及固廢處置企業(yè)瞄準(zhǔn)“城市大管家”業(yè)務(wù)，向城市服務(wù)商方面轉(zhuǎn)型，為此僑銀還將公司名稱做了變更 ，由“僑銀環(huán)?？萍脊煞萦邢薰尽备麨椤皟S銀城市管理股份有限公司”， 由傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)做起了城市綜合服務(wù)業(yè)務(wù)。

原因在于，一方面，不同于環(huán)衛(wèi)服務(wù)，城市綜合服務(wù)涉及的空間面積更大、業(yè)務(wù)范圍更廣，而且受益于國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以及在城市精細(xì)化治理需求大背景下，未來市場空間要比環(huán)衛(wèi)板塊大得多。另一方面，從管理者角度來說，也希望實(shí)現(xiàn)對市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、綜合執(zhí)法、園林綠化等的一網(wǎng)統(tǒng)管，解決多頭管理、職責(zé)不清等問題，并希望由一家綜合實(shí)力特別強(qiáng)的龍頭公司提供城市綜合服務(wù)，由政府制定統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一支付，有利于節(jié)省開支、提升工作效率，提高工作質(zhì)量。

五、新舊問題交織，千億環(huán)衛(wèi)市場還是藍(lán)海嗎？

回首過去，作為公共服務(wù)市場化改革啟動較早、進(jìn)展較快、成效較為突出的領(lǐng)域，我國市政環(huán)衛(wèi)在政府管理體制變革下“滾滾向前”。經(jīng)過幾十年發(fā)展，在各方努力下，我國城市面貌“煥然一新”，道路清掃保潔、垃圾清運(yùn)、無害化處理、公廁設(shè)施建設(shè)保潔等方方面面都有 “量與質(zhì)”的提高。與此同時，在看到我國市政環(huán)衛(wèi)取得巨大成績的同時，也應(yīng)清醒得看到面臨的挑戰(zhàn)和問題。

有些是客觀存在、一直被業(yè)內(nèi)詬病的“老問題”。比如低價(jià)競標(biāo)，隨著環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目加速落地、市場進(jìn)駐太多企業(yè)“分羹”，為了 “擊垮”競爭對手搶市場，不惜采用較低價(jià)格拿到項(xiàng)目的“敲門磚”，破壞市場交易規(guī)則；再如一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)衛(wèi)公共預(yù)算本身就不多，拖欠服務(wù)費(fèi)、回款周期長導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)收賬款居高不下，現(xiàn)金流吃力；還有環(huán)衛(wèi)勞務(wù)市場招聘難度大、工資低，年輕人不愿干，工人老齡化現(xiàn)象突出。

還有些是近年來伴隨著城市大管家、智慧環(huán)衛(wèi)模式，涌現(xiàn)出的新問題。比如有些地區(qū)一味地模仿大管家模式，什么城市問題都往傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)上增加，什么城市服務(wù)都想著一起打包，但整體上缺乏長遠(yuǎn)、統(tǒng)一的規(guī)劃和項(xiàng)目范圍邊界，對社會資本方綜合服務(wù)能力考慮欠妥，最終適得其反，使得作業(yè)質(zhì)量難以有更好的保障。

還有在環(huán)衛(wèi)一體化、城市管家業(yè)務(wù)綜合的趨勢下，市場向龍頭企業(yè)集中的趨勢自然會得以加強(qiáng)，這對于整體市場的成熟和發(fā)展有促進(jìn)作用，卻也讓更多的中小企業(yè)面臨更殘酷的生存環(huán)境。

同時，智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)越來越多地被應(yīng)用于城市綜合服務(wù)體系之中，機(jī)械化、智慧化也將成為市場的重要發(fā)展方向。傳統(tǒng)人力密集型的行業(yè)狀況必將被重構(gòu)。在提升管理服務(wù)效率和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，如何平衡就業(yè)，吸納更多失業(yè)人員，也成為主管部門、科研院校、企業(yè)乃至全社會研究的重要課題。

六、結(jié) 語

“一切偉大的機(jī)會都源自于巨大的結(jié)構(gòu)性變革?！?/p>

這在市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域體現(xiàn)的更加明顯。從改革開放到現(xiàn)在，幾十年間，伴隨著政府管理體制和監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變以及城市的日新月異、發(fā)展變遷，我國市政環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)生了“翻天覆地”的變化，從“一把笤帚掃一條路”到“機(jī)械化清掃保潔”再到“智慧無人化“作業(yè)，從“作業(yè)一體化”到“城鄉(xiāng)一體化”再到“垃圾分類一體化”，從垃圾人工清運(yùn)到機(jī)械化混收混運(yùn)再到分類運(yùn)輸，從旱廁到水沖式廁所再到五星級公廁，幾十年的時間，不僅讓我國環(huán)衛(wèi)市場進(jìn)一步壯大，從業(yè)人數(shù)增多，也讓環(huán)衛(wèi)開始走向智慧環(huán)衛(wèi)的道路。

展望未來，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、困難與希望同在，一方面，城市綜合服務(wù)、大管家模式給予了傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)更多想象的空間，另一方面，面對經(jīng)濟(jì)形勢放緩、預(yù)算不足、低價(jià)競標(biāo)、人員管理不規(guī)范等問題又給未來發(fā)展蒙上了陰影。

這都是正常現(xiàn)象，用英國作家查爾斯·狄更斯的《雙城記》話來說，“這是最好時代又是最壞時代，這是希望之春，也是蕭瑟寒冬?！?總之，出現(xiàn)問題不可怕，“發(fā)展中的問題要靠發(fā)展解決”也不失為一種積極方式。

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