專家解讀 | 提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關鍵舉措

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》），對構建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，實施分區(qū)域精準管控作出明確部署，是進一步健全生態(tài)環(huán)境源頭預防體系、優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關鍵舉措。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃關系密切，在基礎底圖、生態(tài)保護紅線、法定保護區(qū)域等方面保持一致，但同時又在管理對象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異，因此《意見》提出，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制、單元劃定、信息共享、更新調整等過程中，與國土空間規(guī)劃做好充分銜接，協(xié)同發(fā)力，以生態(tài)環(huán)境高水平保護持續(xù)協(xié)同推動國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化。

一、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃關系密切

國土空間是生態(tài)文明建設的重要載體，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局是生態(tài)文明建設的重要任務，國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重要手段。《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》，把“優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局”作為“加快發(fā)展方式綠色轉型”的首要任務，提出健全主體功能區(qū)制度，完善國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局。同時也提出“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”，是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重要手段。

國土空間規(guī)劃需要從空間布局上明確農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)開發(fā)保護格局以及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。而生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控需要劃定生態(tài)環(huán)境管控單元，落實生態(tài)環(huán)境保護紅線底線要求，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，是生態(tài)環(huán)境保護源頭預防體系的重要環(huán)節(jié)。國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控都是生態(tài)文明制度體系重要組成部分，在各自領域，堅持底線思維、系統(tǒng)思維，落實國家生態(tài)安全、區(qū)域協(xié)調發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強化空間分區(qū)管理，實施系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃保持充分銜接。二者在生態(tài)環(huán)境基礎底圖方面保持一致，包括底圖坐標系、行政區(qū)劃、山體河流水系、自然資源要素、生態(tài)環(huán)境狀況、各類依法設立的保護區(qū)及管控區(qū)邊界范圍等，充分銜接，保持一致，在一張底圖上制定分區(qū)管控方案。在生態(tài)保護紅線方面，統(tǒng)一劃定并嚴守一條生態(tài)保護紅線。在涉及耕地保護、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間范圍，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控充分銜接國土空間規(guī)劃的要求。

二、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃存在明顯差異

在制度定位和目標上，《意見》提出，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。同時，提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預防體系中的基礎性作用。國土空間規(guī)劃側重土地用途管制，旨在明確一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上的安排，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聚焦空間上生態(tài)環(huán)境質量、污染物排放等環(huán)境行為的分區(qū)管理，旨在明確各流域、各區(qū)域、各單元生態(tài)環(huán)境管理要求，完善生態(tài)環(huán)境源頭預防體系鏈條，二者協(xié)同發(fā)力，有利于推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。

在管控對象和模式上，《意見》提出，實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發(fā)保護建設活動。國土空間規(guī)劃管控對象是土地用途和開發(fā)建設強度，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則圍繞區(qū)域流域環(huán)境質量改善和生態(tài)功能提升目標，針對影響生態(tài)和排放污染的行為，聚焦好（優(yōu)先保護）壞（重點管控）兩頭，進行預防性和控制性管控，把該保護的區(qū)域科學地劃出來，守牢自然生態(tài)安全邊界，把發(fā)展同保護矛盾突出的區(qū)域識別出來，守住生態(tài)環(huán)境質量底線，從而實現(xiàn)對各類開發(fā)保護建設行為的規(guī)范和引導。

在空間單元和尺度上，《意見》提出，基于生態(tài)環(huán)境結構、功能、質量等區(qū)域特征，通過環(huán)境評價，在各生態(tài)環(huán)境要素管理分區(qū)的基礎上劃定優(yōu)先、重點、一般3類管控單元。生態(tài)環(huán)境管控單元以環(huán)境屬性為基礎（如大氣基于公里網(wǎng)格的控制單元，水環(huán)境基于流域控制單元等），充分體現(xiàn)了污染物傳輸流動性、管理需求與管理基礎，宜粗則粗、宜細則細。目前全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，各管控單元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以較好地支撐生態(tài)環(huán)境差異化、精細化管理的需求。國土空間規(guī)劃分區(qū)尺度通過規(guī)劃體系逐級細化，最終落到地塊和宗地，管控尺度在畝和公頃尺度，遠小于生態(tài)環(huán)境管控單元。

三、充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管制，提升生態(tài)環(huán)境治理效能

下一步，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實施過程中，要落實《意見》相關要求，按照“充分銜接、各有側重、協(xié)同發(fā)力、分步推進”的思路，持續(xù)探索完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的制度銜接路徑，提升生態(tài)環(huán)境治理效能。

深化頂層設計，加強制度銜接。落實長江保護法、黃河保護法等相關法律法規(guī)和政策要求，指導各地在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規(guī)劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等相關法律法規(guī)制修訂，生態(tài)環(huán)境部門會同自然資源部門，在雙方管理制度體系和標準規(guī)范體系中深化細化銜接要求，共同做好相關研究及試點先行等工作，積累經(jīng)驗、完善機制，形成政策合力。

推動共享共用，加強成果銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定過程中，做好基礎數(shù)據(jù)、分區(qū)方案與國土空間規(guī)劃分區(qū)、管控要求與用途管制的銜接，與國土空間規(guī)劃采用統(tǒng)一的國家基礎地理信息地圖，共享一套生態(tài)保護紅線成果。建立常態(tài)化的成果共享機制，暢通平臺互聯(lián)互通渠道，保障相關數(shù)據(jù)和資料的及時獲取，提高銜接工作準確性和時效性。在分區(qū)管控方案動態(tài)更新和定期調整工作中，做好與“三區(qū)三線”成果的動態(tài)銜接。

做好政策協(xié)同，加強應用銜接。建立協(xié)同聯(lián)動工作機制，依托各級數(shù)字化平臺，以協(xié)同支撐重大戰(zhàn)略制定、重大政策制定、重大規(guī)劃編制、重大項目落地為重點方向，通過設立平臺并聯(lián)審批接口、相互開放使用權限、共用智能分析應用模塊功能等方式，構建便利化工作條件，針對不同區(qū)域開發(fā)保護建設活動特點，聚焦生態(tài)環(huán)境質量改善，實施分單元差異化生態(tài)環(huán)境管理，推動制度實施層面的有效聯(lián)動，促進協(xié)同發(fā)力。

夯實工作基礎，加強工作保障。加強組織保障和能力建設，充分利用相關技術交流平臺，加強交流研討，圍繞兩項制度理論、技術、管理、應用等方面銜接，開展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強對基層工作的指導與培訓，提升基層管理機構技術能力，規(guī)范各地銜接工作。

（作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長 萬軍）

延申閱讀：中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見https://huanbao.bjx.com.cn/news/20240318/1366403.shtml