歐盟條例 | 污泥農(nóng)用條例應(yīng)用40年評(píng)估

導(dǎo)言：剩余污泥管理?xiàng)l例（SSD，歐盟86/278/EEC/1986年6月12日）旨在鼓勵(lì)在農(nóng)業(yè)中使用污水污泥，同時(shí)防止對(duì)健康和環(huán)境造成負(fù)面影響。條例通過限制7種重金屬（鎘、銅、鎳、鉛、鋅、汞、鉻）含量上限規(guī)定了污泥和使用污泥的土壤的質(zhì)量。它還要求在土地利用前對(duì)污泥進(jìn)行處理，并考慮到植物對(duì)養(yǎng)分的需求。

自條例通過以來的近40年間，從未進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性修訂。與此同時(shí)，隨著在污泥特性、處理和使用方面知識(shí)不斷進(jìn)步，更廣泛環(huán)境立法和政策框架也發(fā)生了巨大變化。此外，由于污泥管理在很大程度上取決于當(dāng)?shù)貤l件或會(huì)員國(guó)的政策選擇，因此，在執(zhí)行方面也存在很大差異。（例如，一些會(huì)員國(guó)禁止在農(nóng)業(yè)中使用污泥）?？偠灾?，從《條例》設(shè)定的所有重金屬閾值和參數(shù)來看，隨著時(shí)間的推移，其中17個(gè)國(guó)家通過制定更為嚴(yán)格的限值或?qū)ζ渌廴疚锏南拗祦磉_(dá)到更嚴(yán)格的要求。

歐盟工作人員對(duì)條例充分評(píng)估后于2023年5月22日發(fā)布了本評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告根據(jù)歐盟委員會(huì)加強(qiáng)監(jiān)管原則和方法制定。

效果

歐盟每年產(chǎn)生的200~300萬t污泥（17 kg/公頃）中有約40%用于農(nóng)田。其它部分則被焚燒（27%）、堆肥（約10%）或填埋（目前估計(jì)為11%，正在逐步淘汰）。污泥在農(nóng)業(yè)中使用一直是歐盟污泥管理的主要途徑，它可以遏制通過填埋方式處置污水污泥，同時(shí)作為一種肥料，還能進(jìn)一步改善土壤性質(zhì)。

隨時(shí)間推移，農(nóng)業(yè)污泥中重金屬含量大幅下降，低于SSD規(guī)定限值，通?？傻?0倍。雖然這可以部分歸功于該條例出臺(tái)，但也很大程度歸功于國(guó)家行動(dòng)或從源頭控制這些污染物排放立法的效果。

評(píng)估發(fā)現(xiàn)，能將土壤質(zhì)量與使用污水污泥聯(lián)系起來的信息非常有限，特別是關(guān)于長(zhǎng)期影響的信息，這方面研究仍正在進(jìn)行之中。目前的報(bào)告制度也有局限性，不僅會(huì)員國(guó)遵守情況不佳，而且無法提供信息來評(píng)估污泥使用對(duì)土地的影響，包括核實(shí)是否考慮了植物需要（從而防止硝酸鹽過量污染地下水）。評(píng)估還發(fā)現(xiàn)，在簡(jiǎn)化SSD和城市污水處理?xiàng)l例（UWWTD）下的報(bào)告以及歐盟層面的數(shù)據(jù)流管理（目前由歐洲環(huán)境局和歐盟統(tǒng)計(jì)局共享）方面還有改進(jìn)的余地。

污泥生產(chǎn)者和農(nóng)民自愿制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有助于實(shí)現(xiàn)SSD目標(biāo)。與此相反，公眾負(fù)面看法、缺乏歐盟范圍內(nèi)污泥廢棄標(biāo)準(zhǔn)以及替代有機(jī)肥料（如，糞肥）使用（或越來越多地使用生物廢料）被認(rèn)為是阻礙因素。

SSD還產(chǎn)生了意想不到的影響，無論是積極的（污泥在農(nóng)業(yè)中使用帶來了總體的負(fù)碳足跡）還是消極的（污泥在農(nóng)業(yè)中使用導(dǎo)致土壤中出現(xiàn)抗生素抗性基因和微塑料，以及甲烷和其它不受條例管制的污染物排放）。

效益

在農(nóng)業(yè)中使用污泥成本包括處理污泥至可應(yīng)用的成本（出于安全原因，如，衛(wèi)生或便于運(yùn)輸）和運(yùn)輸成本。每噸干污泥（t DS）成本高達(dá)數(shù)百歐元。不過，從總體上看，它的成本明顯低于其它污泥處理方法，尤其是（單獨(dú)）焚燒法，這是農(nóng)業(yè)處理方法的主要替代方法。假設(shè)將目前用于農(nóng)業(yè)的污泥轉(zhuǎn)為（單獨(dú)）焚燒，成本將增加4 100萬至48 800萬歐元/年，而僅就單獨(dú)焚燒而言，成本將增加39 100萬至48 800萬歐元/年。此外，在理論上污泥可完全替代礦物肥料的情況下，農(nóng)民在氮和磷方面可分別節(jié)省約96歐元和44歐元/t DS。

一致性

SSD符合《廢棄物框架條例》規(guī)定的廢棄物等級(jí)制度，特別是通過填埋處理，即，回收養(yǎng)分優(yōu)先于能源回收和處置。

原則上，該條例目標(biāo)也與其它環(huán)境和健康立法以及“零污染行動(dòng)計(jì)劃”和“2030年歐盟土壤戰(zhàn)略”中概述的相關(guān)政策保持一致。然而，在實(shí)踐中，如果對(duì)與污泥中污染物相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估，特別是審查限值及其管理的污染物集，就能充分確保這種一致性。

委員會(huì)在2022年提出經(jīng)修訂的UWWTD可能會(huì)影響污泥成分，因?yàn)樗赡軙?huì)增加污泥中的微塑料含量，同時(shí)降低污染物含量，而UWWTD將從源頭上減少污染物含量?？紤]到要提高處理廠的能效，這也必然會(huì)影響污泥處理方法。

從更廣泛的意義上講，該條例服務(wù)于歐洲綠色交易以及歐盟在氣候、健康、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、食品供應(yīng)安全和肥料、關(guān)鍵原材料及能源方面的獨(dú)立政策。這些政策對(duì)污泥管理政策的影響各不相同，取決于當(dāng)?shù)貤l件，如，土壤的農(nóng)藝需求、能源組合和可用的基礎(chǔ)設(shè)施。它還可能有利于特定的處理方法，對(duì)碳足跡產(chǎn)生不同的影響。厭氧消化可以在處理污泥的同時(shí)產(chǎn)生沼氣，但并非總能去除某些污染物。根據(jù)污泥中需要去除的污染物的不同、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏或技術(shù)無法達(dá)到要求情況下，污泥處理并不總是可行的。在這種情況下，（單獨(dú)）焚燒可能是最后的辦法，也可能從可再生資源中回收熱量。

歐盟附加值

SSD作為歐盟范圍內(nèi)唯一法律文書，為使用污泥農(nóng)業(yè)土壤保護(hù)提供了一個(gè)框架，為控制污染和健康風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定了最低協(xié)調(diào)水平，從而保持了其附加值。它還開辟了一種經(jīng)濟(jì)的污泥管理途徑。

然而，許多會(huì)員國(guó)已經(jīng)超越了《條例》要求，這表明《條例》并不是限制土壤和污泥中污染物的唯一驅(qū)動(dòng)力，也表明《條例》并沒有像某些會(huì)員國(guó)立法那樣提供高水平的環(huán)境保護(hù)。

相關(guān)性

總體而言，SSD仍有價(jià)值，并得到了利益相關(guān)者的支持。然而，需要對(duì)其監(jiān)管的污染物清單進(jìn)行審查，特別是考慮到剩余污泥中存在的有機(jī)化合物、病原體、藥物和微塑料。當(dāng)污泥被用于農(nóng)田時(shí)，它們所帶來的風(fēng)險(xiǎn)需要通過風(fēng)險(xiǎn)管理措施進(jìn)行評(píng)估和解決。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

有關(guān)在農(nóng)業(yè)用地上使用剩余污泥的環(huán)境影響和健康風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)缺口阻礙了立法的長(zhǎng)期價(jià)值。

在可持續(xù)發(fā)展、零污染、氣候變化和歐盟戰(zhàn)略自主政策的大背景下，污泥管理的不同驅(qū)動(dòng)因素之間可能存在協(xié)同作用和權(quán)衡。因地制宜地應(yīng)用混合技術(shù)，有助于實(shí)現(xiàn)效益最大化，并將對(duì)污泥管理所影響的不同可持續(xù)性層面不利影響降至最低。因此，保持污泥管理選擇的靈活性非常重要。

可以探討是否應(yīng)在歐盟層面提供更多有關(guān)處理的指導(dǎo)或指示，以優(yōu)化養(yǎng)分和能源方面的效益。為了簡(jiǎn)化監(jiān)管，可以利用未來廢物、土壤或水立法以及未來政策來提高養(yǎng)分、生物質(zhì)和能源的利用效率。考慮到歐盟土壤戰(zhàn)略，也可以對(duì)污泥在非農(nóng)用地上的應(yīng)用進(jìn)行研究。

最后，應(yīng)重新考慮《條例》內(nèi)部市場(chǎng)法律基礎(chǔ)，因?yàn)闅W盟條約變化已經(jīng)為具體環(huán)境政策提供了法律基礎(chǔ)。