《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》解讀

　　《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》(以下簡稱《辦法》)已于2015年3月19日由環(huán)境保護部部務會審議通過，以環(huán)境保護部令第34號印發(fā)公布，自2015年6月5日起施行?！锻话l(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》將進一步明確環(huán)保部門和企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作中的職責定位，從風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等4個環(huán)節(jié)構建全過程突發(fā)環(huán)境事件應急管理體系，規(guī)范工作內容，理順工作機制，并根據突發(fā)事件應急管理的特點和需求，設置了信息公開專章，充分發(fā)揮輿論宣傳和媒體監(jiān)督作用。

　　一、制定《辦法》的背景

　　當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，經濟增長方式比較粗放，重化工行業(yè)占國民經濟比重較大，工業(yè)布局不夠合理，加之自然災害多發(fā)頻發(fā)，當前的環(huán)境安全形勢面臨嚴重挑戰(zhàn)，環(huán)境應急管理形勢嚴峻。突出表現在兩個方面：

　　一是突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)。“十一五”以來，環(huán)境保護部直接調度處置900多起突發(fā)環(huán)境事件，派出工作組現場指導協(xié)調地方處置93起重特大突發(fā)環(huán)境事件或敏感事件。一些突發(fā)環(huán)境事件動輒威脅幾十萬人，甚至上百萬人的飲用水安全。環(huán)境安全隱患和突發(fā)環(huán)境事件呈現出高度復合化、高度迭加化和高度非常規(guī)化的趨勢。

　　二是環(huán)境風險十分突出。根據環(huán)境保護部2010年、2012年對石油加工、煉焦業(yè)、化學原料及化學品制造業(yè)和醫(yī)藥制造業(yè)等重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風險檢查及化學品檢查數據，并綜合2012年、2013年全國環(huán)境安全大檢查情況，全國重大環(huán)境風險級別企業(yè)共4000多家。這些重大環(huán)境風險企業(yè)極易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，是群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定的潛在威脅。

　　頻發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件和環(huán)境風險，對環(huán)境應急管理提出更系統(tǒng)、更嚴格和更規(guī)范的要求。制定《辦法》，將助于從總體上加強環(huán)境應急管理工作，有效應對突發(fā)環(huán)境事件嚴峻形勢，有力維護保障環(huán)境安全，促進經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

　　二、制定《辦法》的必要性

　　一是進一步規(guī)范環(huán)境應急管理工作的需要。《突發(fā)事件應對法》具有應急領域基本法的地位，但重在宏觀指導，缺乏對于環(huán)境應急管理的針對性;《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》重在明確應急準備環(huán)節(jié)的有關工作。新《環(huán)境保護法》對突發(fā)環(huán)境事件的應急管理工作提出了宏觀上的原則要求，這些原則必須通過一系列的制度和規(guī)定來具體落實，增強其可操作性。為彌補法律法規(guī)的空白，提高法律法規(guī)的可操作性和針對性，迫切需要制定專門的環(huán)境應急管理的部門規(guī)章。

　　二是進一步理順環(huán)境應急管理體制機制的迫切需要。當前，我國環(huán)境應急管理體制尚未理順，應急管理機構網絡尚未完全建立。各級政府環(huán)境應急指揮機構設置和職責不統(tǒng)一，沒有形成有機整體，一定程度上影響了應急處置工作效率。有關部門之間環(huán)境應急管理職能交叉，力量分散，應急效能較低。大部分省級環(huán)保部門還沒有專門的環(huán)境應急管理機構，市級以下更為薄弱。隊伍專業(yè)素質亟待提高，在應對突發(fā)環(huán)境事件時，一些同志特別是領導干部還難以做到科學決策、規(guī)范工作。應急救援隊伍建設存在空白，應急技術支持隊伍建設滯后。裝備水平嚴重不足，尚未建立統(tǒng)一完整的通信系統(tǒng)，尚未建立物資儲備系統(tǒng)，專業(yè)防護裝備未能得到有效配備。突發(fā)環(huán)境事件損失評估尚處于探索階段，環(huán)境風險尚未分級分類管理，技術支撐能力明顯不足，環(huán)境應急管理平臺尚未建立?？傮w上，現有應急管理體制難以適應環(huán)境應急工作的有效開展。制定《辦法》將進一步理順環(huán)境應急管理體制機制，整體推動環(huán)境應急管理工作的進一步發(fā)展。

　　三、制定《辦法》的可行性

　　2009年以來，在黨中央、國務院的正確領導下，各級環(huán)保部門恪職盡責，同心協(xié)力，積極防范和妥善處置各類突發(fā)環(huán)境事件，積極推進環(huán)境應急管理體系建設，多項工作取得了歷史性突破。這些工作為出臺《辦法》打下了扎實的實踐基礎。

　　為加強和規(guī)范環(huán)境應急管理工作，環(huán)境保護部出臺了《環(huán)境保護部關于加強環(huán)境應急管理工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2009〕130號)、《環(huán)境風險評估技術指南——氯堿企業(yè)環(huán)境風險等級劃分方法》(環(huán)發(fā)〔2010〕8號)、《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2010〕113號)、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》(環(huán)境保護部令17號)、《環(huán)境風險評估技術指南—硫酸企業(yè)環(huán)境風險等級劃分方法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2011〕106號)、《環(huán)境風險評估技術指南——粗鉛冶煉企業(yè)環(huán)境風險等級劃分方法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2013〕39號)、《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》(環(huán)發(fā)〔2013〕85號)、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南(試行)》(環(huán)辦〔2014〕34號)、《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》(環(huán)境保護部令32號)等一系列文件，基本涵蓋了環(huán)境應急管理的全過程。這些文件為制定《辦法》提供了系統(tǒng)的編制基礎。

　　四、制定《辦法》的依據

　　新修訂的《環(huán)境保護法》用完整獨立的“第四十七條”共四款，對環(huán)境應急管理工作進行了全面、系統(tǒng)地規(guī)定，明確要求各級政府及其有關部門和企業(yè)事業(yè)單位，要做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作?！锻话l(fā)事件應對法》對突發(fā)事件預防、應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環(huán)節(jié)作了全面、綜合、基礎性的規(guī)定。本辦法是在環(huán)境應急領域對新修訂《環(huán)境保護法》及《突發(fā)事件應對法》的具體落實。

　　五、《辦法》的主要內容

　　《辦法》共8章40條。主要內容如下：

　　第一章總則。主要規(guī)定了適用范圍和管理體制。

　　第二章風險控制。一是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件風險評估、風險防控措施以及隱患排查治理的要求。二是規(guī)定了環(huán)境保護主管部門區(qū)域環(huán)境風險評估以及對環(huán)境風險防范和隱患排查的監(jiān)督管理責任。

　　第三章應急準備。一是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位、環(huán)境保護主管部門應急預案的管理要求。二是規(guī)定了環(huán)境污染預警機制、突發(fā)環(huán)境事件信息收集系統(tǒng)、應急值守制度等。三是規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境應急培訓、環(huán)境應急隊伍、能力建設以及環(huán)境應急物資保障。

　　第四章應急處置。主要明確了企業(yè)事業(yè)單位和環(huán)境保護主管部門的響應職責。一是規(guī)定了企業(yè)的先期處置和協(xié)助處置責任。二是規(guī)定了環(huán)境保護主管部門在應急響應時的信息報告、跨區(qū)域通報、排查污染源、應急監(jiān)測、提出處置建議等職責。三是規(guī)定了應急終止的條件。

　　第五章事后恢復。規(guī)定了總結及持續(xù)改進、損害評估、事后調查、恢復計劃等職責。

　　第六章信息公開。規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位相關信息公開、應急狀態(tài)時信息發(fā)布、環(huán)保部門相關信息公開。

　　第七章法律責任。規(guī)定了污染責任人法律責任。

　　第八章附則。主要明確《辦法》的解釋權和實施日期。

　　六、《辦法》的主要特點

　　一是從全過程角度系統(tǒng)規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作。近年來，在各級政府、環(huán)保部門以及有關方面的共同努力下，突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作有了長足的進步，但是仍然存在不系統(tǒng)、不規(guī)范的問題?！掇k法》在總結各地環(huán)境應急管理實踐經驗的基礎上，以新《環(huán)境保護法》“第四十七條”為依據，從事前、事中、事后全面系統(tǒng)地規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作，從根本上解決突發(fā)環(huán)境事件應急管理“管什么”和“怎么管”的問題。

　　二是構建了突發(fā)環(huán)境事件應急管理基本制度?！掇k法》圍繞環(huán)保部門和企業(yè)事業(yè)單位兩個主體，構建了八項基本制度，分別是風險評估制度、隱患排查制度、應急預案制度、預警管理制度、應急保障制度、應急處置制度、損害評估制度、調查處理制度。這八項基本制度組成了突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作的核心內容。

　　三是突出了企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境安全主體責任。企業(yè)事業(yè)單位應對本單位的環(huán)境安全承擔主體責任，具體體現在日常管理和事件應對兩個層次十項具體責任。在日常管理方面，企業(yè)事業(yè)單位應當開展突發(fā)環(huán)境事件風險評估、健全突發(fā)環(huán)境事件風險防控措施、排查治理環(huán)境安全隱患、制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案并備案、演練、加強環(huán)境應急能力保障建設;在事件應對方面，企業(yè)事業(yè)單位應立即采取有效措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向所在地環(huán)境保護主管部門報告、接受調查處理以及對所造成的損害依法承擔責任。

　　四、明確了突發(fā)環(huán)境事件應急管理優(yōu)先保障順序。《辦法》明確了突發(fā)環(huán)境事件應急管理的目的是，預防和減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生及危害，規(guī)范相關工作，保障人民群眾生命安全、環(huán)境安全和財產安全。《辦法》將突發(fā)環(huán)境事件應急管理優(yōu)先保障順序確定為“生命安全”、“環(huán)境安全”、“財產安全”，突出強調了環(huán)境作為公共資源的特殊性和重要性，這也是《辦法》的一大創(chuàng)新點。

　　五、依據部門規(guī)章的權限新設了部分罰則。對于發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件并造成后果的，相關法律法規(guī)已多有嚴格規(guī)定，但在風險防控和應急準備階段，《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應對法》等有相關義務規(guī)定，但沒有與之對應的責任規(guī)定或者規(guī)定不明。針對這項情況，《辦法》依據部門規(guī)章的權限，針對六種情形設立警告及罰款。