EOD項目紅線之隱性債系列二：隱性債的政策導(dǎo)向

在歷次EOD項目試點，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》中，都有著類似于“項目實施必須嚴格依法依規(guī)，嚴禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開展時的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個途徑具有很大的法律風(fēng)險。

但是在EOD項目開展中，不可避免的會出現(xiàn)政府與社會資本出資、融資的動作，什么樣的行為會被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風(fēng)險？

本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風(fēng)險等內(nèi)容，具體分為四篇：

隱性債的起源（點擊鏈接查看文章詳情）

隱性債的政策導(dǎo)向

隱性債的界定

EOD項目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險

事實上，直到2017年，才首次從官方出現(xiàn)隱性債務(wù)的提法：2017年7月24日，中央政治局會議強調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量?！彪[性債實質(zhì)上等同于地方政府所有變相舉債，由于這些變相舉債帶來的巨大金融風(fēng)險，“嚴禁新增，存量逐步化解退出”是當前中央對待隱性債的核心思路。

為何說隱性債有巨大的金融風(fēng)險

如果只是從規(guī)模來看，在中央政策密集出臺的時點上，我國地方政府債的規(guī)模其實并不是非常大：

截至2016年底，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務(wù)27.33萬億元。我國政府負債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，更低于60%的國際通用的警戒線。但是，國際機構(gòu)估測的中國政府債務(wù)會更高一些。例如，根據(jù)國際清算銀行的數(shù)據(jù)，截至2016年底，中國政府債務(wù)總額為32.8億元，GDP占比達到44.6%，比財政部的數(shù)字高了5.47萬億元。

雖然彼時規(guī)模并不算太大，但是地方政府債已經(jīng)呈現(xiàn)出了增速較高、隱秘性強、有溢出性的特點，如果處理不好可能會變成一顆“定時炸彈”。

一是增速太快

使用相同口徑的財政部的數(shù)據(jù)，2016年底的地方政府債務(wù)15.32萬億元，但是到了2021年12月末，全國地方政府債務(wù)余額已經(jīng)達到30.47萬億元。在短短5年內(nèi)幾乎增長了一倍，年復(fù)合增長率達到了14.7%，這還是在中央密集出臺政策嚴控地方債務(wù)的幾年內(nèi)發(fā)生的。

在此之前的增速更快，2008年至2018年底，地方政府債務(wù)從5萬億元左右增加到27-30萬億元，年均增速超過18%，如果沒有這幾年的控制，按照18%的增速，今年地方政府債務(wù)將達到41萬億。

進入2018年后，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)越演越烈，中國經(jīng)濟增長的不確定性大大加強，經(jīng)濟下行壓力劇增。再加上最近3年疫情期間，各地經(jīng)濟都受到很大影響，為了保民生保經(jīng)濟，地方政府的財政“窟窿”可能會更大，這有可能會進一步加劇地方政府債務(wù)的增長速度。

二是隱秘性強導(dǎo)致風(fēng)險不可控

從財政部公布的數(shù)據(jù)和其他機構(gòu)估算的數(shù)據(jù)中就可以看出，在2017年前，財政部尚未完全掌握地方政府債務(wù)的具體情況，財政部公布的數(shù)據(jù)比不少其他機構(gòu)和研究學(xué)者估算的數(shù)據(jù)都要小，這主要是因為隱性債的渠道多樣、形式隱蔽，排查難度較大。

根據(jù)有關(guān)研究，2017年以前，地方政府大部分的隱性債務(wù)是通過融資平臺融資形成的；2017年以后，由于中央出臺系列治理地方政府債務(wù)的措施，地方政府隱性債務(wù)表現(xiàn)形式更為隱蔽。由于目前地方債發(fā)行成本較高、政策制約因素較多，中央鼓勵地方政府采用PPP形式建設(shè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進地方政府采用政府投資基金等金融創(chuàng)新工具融資，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)形式更為隱蔽。隱蔽狀態(tài)下的債務(wù)，由于透明度低，導(dǎo)致官員決策失誤的可能性加大，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險的累積和膨脹。

三是地方債風(fēng)險具有溢出性

地方政府債務(wù)往往與金融機構(gòu)、中央財政及信用緊密聯(lián)系，一旦發(fā)生金融風(fēng)險，牽扯面會比較廣，將給國家的金融系統(tǒng)帶來打擊，這體現(xiàn)為地方政府債風(fēng)險的外溢性，又可分為政府間的風(fēng)險溢出和不同類型風(fēng)險的溢出。

一類為政府間的溢出。一是地方到中央政府的風(fēng)險溢出。當?shù)胤诫y以籌措資金按時償付債務(wù)時，上級政府為防止債務(wù)違約引發(fā)更大規(guī)模政府信用危機無法坐視不理，往往被視為兜底支付者。因此一旦發(fā)生地方債務(wù)風(fēng)險，其大概率會向上級政府傳導(dǎo)。二是地方政府間的風(fēng)險溢出?；谂cGDP強掛鉤的政績評價體系，地方官員對晉升的需求使其對經(jīng)濟發(fā)展尤為關(guān)注，各地方政府會想方設(shè)法獲取資金，甚至肆意舉借隱性債務(wù)。流動的社會資本勢必趨向更高收益地區(qū)，這可能引發(fā)地方政府間舉債的橫向競爭，例如競相承諾高收益等，由此造成政府間風(fēng)險傳染。

一類為風(fēng)險間的溢出。一是從地方債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)到政府財政及信用風(fēng)險。地方政府依靠財政擔保，借助融資平臺等變相舉債，所形成的隱性債務(wù)規(guī)模極具隱蔽性，易造成風(fēng)險疏漏。一旦遭遇短期大規(guī)模集中償付，財政儲備較弱的地方政府易發(fā)生流動性危機。疊加經(jīng)濟下行的財政收支壓力，可能直接導(dǎo)致財政困難、引發(fā)財政風(fēng)險，進而對政府信用造成嚴重影響。二是商業(yè)銀行持有大量地方債務(wù)提升了債務(wù)風(fēng)險向銀行體系為主導(dǎo)的金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性。據(jù)統(tǒng)計，地方債投資者結(jié)構(gòu)中商業(yè)銀行占比達到85%以上，而其中又以抗風(fēng)險能力較弱的區(qū)域性中小銀行為主。而對銀行體系來說，地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)交錯復(fù)雜，風(fēng)險敞口、期限結(jié)構(gòu)等均難以準確估算，導(dǎo)致其難以進行有效流動性管理，易引發(fā)長短期流動性錯配，使地方債務(wù)風(fēng)險容易外溢至銀行體系。

堅決遏制隱性債務(wù)增量是政策底線

由于地方政府隱性債務(wù)帶來的金融風(fēng)險，堅決遏制隱性債務(wù)增量是目前的政策底線，從主要的政策來看，關(guān)于遏制地方政府隱性債增量有三個最主要的時間節(jié)點：2010年、2014年、2017年，這條底線在這幾個時間節(jié)點中逐漸變得清晰、明確。

2010年：對城投平臺舉債開展監(jiān)管

2008年4萬億投資計劃的副作用之一就是地方融資平臺債務(wù)激增，2009年融資平臺債從過去的不足千億，一躍超過3000億規(guī)模。融資平臺債務(wù)狂增引起了監(jiān)管部門的注意，在2019年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，一是肯定了融資平臺的作用：地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用；二是要求嚴控地方融資平臺帶來的風(fēng)險，要求地方各級政府對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，分類管理、區(qū)別對待。

在該文中將各類融資平臺公司分為三類：一是只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務(wù)；二是承擔上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能；三是承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作。

在2010年的節(jié)點，地方政府的隱性債務(wù)主要都是通過融資平臺產(chǎn)生的，為了規(guī)范各地對融資平臺的使用，政策要求地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

2010年后，隨著“穩(wěn)增長”讓位于“防風(fēng)險”，2011年中央開始摸排政府性債務(wù)。審計署分別在2011和2013年對地方政府債務(wù)進行了兩輪審計，根據(jù)《關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》，政府性債務(wù)分為3類，第一類為地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)；第二類為地方政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)；第三類為地方政府可能承擔一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。其中地方融資平臺等單位舉借的債務(wù)按照不同的情況納入以上3類債務(wù)，政府具有償還、擔?；蚓戎呢?zé)任。

根據(jù)2013年的審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額為17.89萬億元，較2010年底的10.72萬億元大幅增加。其中，城投平臺是政府債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)總量達到6.97萬億，占全部債務(wù)的39%。

2014年：允許地方政府限額舉債

2014年最主要的事件，一是從2009年開始修訂的新《預(yù)算法》在全國人大常委會“四審”通過，明確規(guī)定除發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，且除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。二是2014年10月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出“疏堵結(jié)合”的原則管理地方債務(wù)。

在2014年后，地方政府具備了合法的發(fā)行政府債券融資的權(quán)限，而且這是地方政府唯一合法的舉債途徑：經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不能通過企業(yè)代為舉債。

因此2014年后，地方政府隱性債可以下一個初步的定義：在限額外，地方政府任何不是通過發(fā)行政府債券融資的舉債行為，都可以稱之為隱性債。

也是從2014年開始，國家開始推廣使用政府與社會資本合作模式，作為“疏堵結(jié)合”中的“疏”。PPP模式鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營；政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益；投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

PPP模式從獲得了快速發(fā)展，2014年開始，財政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷，地方政府積極上報PPP試點項目，每年成交的PPP項目從2014年不足百個，到2017年達到3267個。

但是PPP模式給地方政府帶來了更為隱秘的融資渠道，出現(xiàn)了變相融資、虛假PPP項目等問題，并沒有很好地實現(xiàn)政府減債、提高效率的目標，地方政府隱性債的問題有增無減。

2017年：隱性債終身問責(zé)、倒查追責(zé)

雖然2014到2017年見中央以“疏堵結(jié)合”的原則對地方政府債務(wù)進行管理，并在3年內(nèi)通過將隱性債置換為地方政府債券的方式，已經(jīng)累計置換了10.5萬億元，但是3年內(nèi)卻也新增了不少更隱秘的隱性債。在此背景下，2017年7月14日在北京召開的全國金融工作會議上，首次提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，徹底打消地方政府認為中央政府會“買單”的幻覺。

地方政府隱性債也從2017年7月14日劃分為了兩個部分，在此之前發(fā)生的隱性債務(wù)可繼續(xù)通過各種方式化解，而在此之后的隱性債將面臨問責(zé)處理的后果。

與PPP相關(guān)的隱性債問題處理也迎來了最嚴的政策，2017年11月，財政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成對不符合規(guī)定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”令。2018年P(guān)PP模式也驟然遇冷，PPP項目翻車、暴雷的案例屢見不鮮。

在2017年之后，關(guān)于隱性債問題，政策持續(xù)收緊，從金融側(cè)、項目側(cè)、政府側(cè)都陸續(xù)出臺了不少政策?？梢哉f，隱性債不是周期性問題，只會越來越緊，不會有放松的可能性。

2022年5月18日，財政部公布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》，通報披露了八個地方新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實等問題，這是財政部時隔三年多再度披露違規(guī)舉債的案例（2018年11月后隱性債務(wù)問責(zé)的案例轉(zhuǎn)由地方政府及其部門公布）。此次再通報，可以看出中央問責(zé)再度趨嚴：2017年3月-2018年11月財政部披露的問責(zé)案例中，有對責(zé)任人行政撤職、行政降級的處分。但此后地方通報的案例，問責(zé)主要是誡勉、警告、通報批評、記過。此次財政部公布的8個案例中，多個責(zé)任人被行政撤職、行政降級?！敖K身問責(zé)、倒查追責(zé)”機制不斷強化，隱性債紅線誰都碰不得。

存量隱性債要逐步化解

遏制增量是防范新的風(fēng)險出現(xiàn)，已有的隱性債風(fēng)險化解工作也在持續(xù)開展。2018年財政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》中列舉了六種債務(wù)化解的方式：（1）安排財政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；（5）通過借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。概括的來講，可以分為四類：置換、償還、破產(chǎn)、其他輔助措施。

置換

隱性債的置換指的是將地方政府隱性債置換為政府債券、金融機構(gòu)展期或進行債務(wù)重組。

對于2014年及之前產(chǎn)生的政府性債務(wù)，通過三年時間采用地方置換債進行置換。而對于2015年及之后的隱性債務(wù)并沒有采用大規(guī)模地方債進行置換，2020年底以來僅發(fā)行了10851億元特殊地方再融資債，其中有部分會用來置換隱性債務(wù)。主要原因在于，2017年財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中提到，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”。

2020年末以來，部分再融資債的資金募集用途由原先的“償還到期政府債券”變?yōu)椤皟斶€存量債務(wù)”可能意味著未來部分再融資債券將接力置換債，用于償還（置換）地方政府隱性債務(wù)。

2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》中指出，在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。這種方式本質(zhì)仍是借新還舊。

償還

償還指的是通過政府償還（通過財政資金、土地出讓收入、國有資產(chǎn)處置收入等）、項目收入償還來消除債務(wù)。

政府償還主要的途徑目前主要還是依靠財政資金。152號文規(guī)定：對融資平臺公司的債務(wù)，地方政府在法律上不承擔救助債務(wù)的償債責(zé)任，可以根據(jù)具體情況實施一定救助...地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金。這是各地方政府實際最常用的化債方式，但缺點是地方財力有限，支出壓力難減，僅用此方式化債速度較慢，且地方財政最終還是要依靠土地出讓金，對地產(chǎn)的依賴度進一步提升。處置政府資產(chǎn)償還也是渠道之一。43號文規(guī)定：對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實履行償債責(zé)任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。典型例子如貴州省的“茅臺化債”，即利用貴州茅臺這一優(yōu)質(zhì)國有資源通過減持股票、低息發(fā)債等方式幫助貴州省化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

項目收入償還雖然是可行渠道，但是現(xiàn)實中運用較少。43號文規(guī)定：對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。如山西省政府整合高速資產(chǎn)，成立山西交控集團償債將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。這種方式在實際地方政府化債計劃中出現(xiàn)頻率較低，主要是由于該方法對資產(chǎn)質(zhì)量要求較高。

破產(chǎn)

破產(chǎn)指的是地方融資平臺破產(chǎn)清算，由債權(quán)人承擔損失，目前極少出現(xiàn)。

152號文規(guī)定對合同義務(wù)仍由融資平臺公司等原債務(wù)人承擔的債務(wù)債務(wù)人無法償還到期的，債務(wù)人與債權(quán)人可以平等協(xié)商通過債務(wù)展期等方式進行債務(wù)重組，也可以依法通過企業(yè)破產(chǎn)等市場化方式處置。2018年《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》也明確“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算”。2021年4月13日，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》再次強調(diào)：“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算”。但考慮到城投平臺破產(chǎn)或打破剛兌的市場影響巨大，在實際地方政府化債過程中極少出現(xiàn)。

其他輔助措施

其他措施還包括城投平臺整合、設(shè)立信用保障基金、債務(wù)化解周轉(zhuǎn)（平滑）基金等。

以城投平臺整合為例，2020年10月陜西省發(fā)布了《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》推進融資平臺公司整合。近年來各地的城投平臺整合愈發(fā)普遍，這一般有助于提升地方城投整體的經(jīng)營效率和實力進而有利于實現(xiàn)信用評級上調(diào)、融資成本下降等目的為隱性債務(wù)化解提供助力。

整體而言，政府化債的主要思路還是置換和償還，即在控制隱性債務(wù)增量的前提下，一方面通過債務(wù)置換來平滑短期的還本付息壓力，另一方面通過財政收入的疫后恢復(fù)性增長以及土地出讓收入逐步償還債務(wù)穩(wěn)步降低杠桿率。

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