《大氣污染防治法》（修訂草案）的若干修改

　　近日，《大氣污染防治》修改建議相繼出爐，對于立法目的，立法體例，防治策略等都進行了相應的調(diào)整

　　一、立法目的的修改

　　立法目的體現(xiàn)立法的基本理念和措施安排的價值追求，它具有全面性、總綱性、針對性和指導性四個特點。《大氣污染防治法》(修訂草案)的立法目的(第1條)存在如下三個方面的問題，需要解決。

　　一是響應中央綠色化發(fā)展的要求，把修訂草案第1條中的“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”改為“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)綠色化發(fā)展”。

　　二是在修訂草案第1條中加上“建設生態(tài)文明”的內(nèi)容。因為生態(tài)文明是對現(xiàn)行生產(chǎn)和生活方式的反思和轉變，是一種新的文明。如果把生態(tài)文明的建設納入立法目的，那么法律在其后可以對工作思路、法律制度、法律機制、法律責任，如企業(yè)生產(chǎn)方式的轉變、公眾參與的擴大、公眾生活方式的改變等，進行補充或者修改。

　　三是由于中國目前的大氣污染既有點源的局部污染，也有各行各業(yè)產(chǎn)生的大氣污染物經(jīng)過復合或者疊加導致的區(qū)域大氣污染，因此應當體現(xiàn)區(qū)域大氣污染控制的目的，建議在修訂草案第1條中加上“保護和提高區(qū)域大氣質量”的內(nèi)容。

　　二、立法體例的理順

　　立法體例的建設必須符合邏輯。而修訂草案第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和修訂草案第六章“重污染天氣應對”內(nèi)容有交叉的地方，難以區(qū)分開來，建議把修訂草案第六章變成修訂草案第五章的最后一節(jié)。另外，按照環(huán)境保護立法體例的設計慣例，可以考慮把修訂草案第三章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”放在修訂草案第七章“法律責任”之前，標題名稱改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”。這樣，可以克服本章內(nèi)容的行政性色彩，為把屬于共治范疇的社會參與和監(jiān)督內(nèi)容納入進去留下立法空間。

　　三、防治策略的調(diào)整

　　防治策略是最近幾年各部門立法形成的潮流，一般放在適用范圍之后，展現(xiàn)立法目的實現(xiàn)途徑、步驟和方式?！洞髿馕廴痉乐畏ā?修訂草案)的防治策略(修訂草案第2條)存在如下兩個方面的問題，需要解決。

　　一是“應當堅持規(guī)劃先行”，改為“應當堅持空間管控、多規(guī)合一，堅持規(guī)劃先行”，強調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃合一，形成一張藍圖，把環(huán)境因素作為區(qū)域開發(fā)和利用的約束性因素。多個規(guī)劃如果不強制性合一或者相互融合，把環(huán)境要求揉到其他規(guī)劃之中，環(huán)境保護規(guī)劃永遠是橡皮圖章，環(huán)境保護工作永遠被動。

　　二是建議圍繞空氣質量目標管理和實際大氣環(huán)境容量、實時排放流量控制相結合的模式開展管制，如總量控制指標的分配按年分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態(tài)的、細化符合大氣環(huán)境實時管理的排污許可證管理制度。為此，建議在修訂草案第2條“推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”之后加上“采取空氣質量目標管理和實際大氣環(huán)境容量、實時排放流量控制相結合的方式”。

　　四、行動計劃的地位明確

　　本修訂草案第3條專門規(guī)定了規(guī)劃制度,第62規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院有關部門、國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)重點區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和大氣環(huán)境承載能力，制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃”，提到了行動計劃。目前，針對大氣污染防治國務院制定了“大氣污染防治行動計劃”，針對水污染防治國務院制定了“水污染防治行動計劃”，針對土壤污染防治國務院也要制定“土壤污染防治和土壤生態(tài)修復行動計劃”。關于行動計劃的性質以及行動計劃與法律、規(guī)劃的關系，學界的爭議目前很大，國內(nèi)環(huán)境規(guī)劃界于2015年4月就曾在微信群中進行激烈的爭論。如果說行動計劃屬于規(guī)劃，它們卻有考核和追責的規(guī)定，又不像規(guī)劃如果說是行政法規(guī)性文件，而它們又主要是工作部署。而且這些行動計劃與現(xiàn)行環(huán)境保護規(guī)劃和大氣、水等領域的專項規(guī)劃又有重復和沖突的地方。因此，急需在《大氣污染防治法》里把它們的關系理順。否則，《大氣污染防治法》的部分條款在實施中可能被架空。

　　五、監(jiān)管體制的補充和創(chuàng)新

　　在我國，環(huán)境保護堅持政府主導和政府負責，因此建立科學、有效的監(jiān)管體制是環(huán)境保護措施得以實施、環(huán)境保護目標得以實現(xiàn)的重要保證。《大氣污染防治法》(修訂草案)的監(jiān)管體制(修訂草案第5條)存在如下四個方面的問題，需要解決。

　　一是大氣污染防治措施，應當包括大氣污染與人體健康的關系監(jiān)測、研究，包括環(huán)境基準的研究和制定，包括疾病的診治等，這些都和衛(wèi)生部門有關系，而修訂草案中沒有明確規(guī)定，建議把衛(wèi)生部門的職責補上。

　　二是增加地方政府規(guī)定部門職責及其考核的內(nèi)容。“水十條”在每個工作任務的后面，都加了一個括號，規(guī)定哪個部門負責，哪個部門參與，這樣為考核和追責奠定了職責基礎?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啿莅傅?條管理體制可以借鑒此經(jīng)驗。

　　三是規(guī)定經(jīng)濟綜合主管部門的職責，其一，因為宏觀調(diào)控對于解決目前的區(qū)域性大氣污染，至關重要，所以既應考慮污染具體監(jiān)管的體制建設，還應考慮宏觀調(diào)控的體制建設.事實上，行使監(jiān)管職責的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調(diào)的環(huán)境保護部門一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門還有一類是行使宏觀調(diào)控職責的經(jīng)濟綜合主管部門。所以，有必要補上。

　　四是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，無論是環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)還是污染源排放數(shù)據(jù)，以前都存在不同程度的造假現(xiàn)象。為保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確、可靠和可比性，建議由國家投資建設獨立的不屬于環(huán)境保護部門的國家環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡，并統(tǒng)一發(fā)布全國大氣環(huán)境質量狀況信息，防止環(huán)境保護部門在監(jiān)測數(shù)據(jù)上弄虛作假的現(xiàn)象。

　　六、權利義務的全面配置

　　權利和義務是環(huán)境保護立法的核心，全面、科學、公平地配置權力和義務是《大氣污染防治法》修訂應當注意的問題。在權利義務配置(修訂草案第7條)方面，建議對修訂草案做如下修改：

　　一是將“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當采取有效措施，防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔責任”中的“損害”改為“損害和妨礙、危害”，這樣面寬一些，有利于保護因為環(huán)境污染威脅而利益受損人群的權益保護。

　　二是將“排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任。”改為“排放大氣污染物或者可能造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任”。這樣可以規(guī)范一些氯氣等危險性大氣物質因為安全生產(chǎn)事故而釋放。這也說明，《大氣污染防治法》的修訂應當和2014年修正的《安全生產(chǎn)法》在責任制方面和事故應急方面的制度應當相匹配。

　　七、聯(lián)防聯(lián)控的法律創(chuàng)新

　　區(qū)域大氣污染問題的解決需要聯(lián)合防治。如何細化聯(lián)合防治的體制制度和機制，區(qū)分各自的責任，開展區(qū)域監(jiān)督，在中國缺乏經(jīng)驗，需要認真思考。在重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治(修訂草案第五章)的體制制度和機制方面，《大氣污染防治法》(修訂草案)存在如下三個方面的問題，需要按照促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，予以解決：

　　一是源解析是弄清各區(qū)域污染底數(shù)、分清區(qū)域污染責任的基礎性工作。沒有源解析，談區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，是不公平和科學的。

　　二是跨區(qū)域的大氣污染防治體制和機制規(guī)定不足，建議增加以下內(nèi)容：“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級人民政府統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必要時建立區(qū)域大氣環(huán)境保護機構，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。”如果有可能，建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會監(jiān)督監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。

　　三是國務院環(huán)境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

　　八、法律制度和機制的細化和創(chuàng)新

　　中國的環(huán)境保護法律目前存在一個共同的問題，即規(guī)定總體過于原則，給執(zhí)法部門以很大的自由裁量權。在反腐的影響下，很多部門目前不愿意多干活，不愿意再享受以前那樣的自由裁量權。因此《大氣污染防治法》的修改應當借此東風，改變立法模式，能夠細化的細化，能夠制約的制約、能創(chuàng)新的創(chuàng)新，不用再遵循以前實施法律一般借助條例的慣例。

　　在《大氣污染防治法》(修訂草案)一審時，一些專家和常委會委員認為，《大氣污染防治法》的修訂草案是《環(huán)境保護法》的簡單重復和簡單細化，沒有新意。對于《環(huán)境保護法》規(guī)定的一些基本制度和機制，應結合大氣污染防治的特殊性，予以細化和創(chuàng)新。

　　如能解決上述問題，修訂后的《大氣污染防治法》，可以說是史上最嚴《環(huán)境保護法》的細化、深化和超越，既體現(xiàn)立法修改的必要性和針對性，又體現(xiàn)立法規(guī)定的時代性和特色性，實現(xiàn)十八屆三中全會提出的“用制度保護生態(tài)環(huán)境”目的。

　　九、法律責任和法律救濟的創(chuàng)新

　　在環(huán)境侵權法律責任方面，應當有生態(tài)損失的賠償?！董h(huán)境保護法》為了促進立法銜接，在第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規(guī)定承擔侵權責任。”而《侵權責任法》只規(guī)定了人身和財產(chǎn)損失，沒有規(guī)定生態(tài)損失的賠償。因此，立法沒有銜接好，出現(xiàn)了有漏洞。關于生態(tài)損失的賠償，2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了創(chuàng)新性規(guī)定，予以了認可。為此，本次修改《大氣污染污染防治法》應當解決這一問題。

　　在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請求方面，《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，并沒有明確提起的訴訟是行為限制、禁止之訴還是損害賠償之訴，或者二者兼有。2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了重新，規(guī)定可以提起損害賠償之訴。這一明確或者創(chuàng)新需要得到《大氣污染防治法》修訂的認可。如果《大氣污染防治法》修訂認可了，還要規(guī)定損害賠償資金有誰來監(jiān)管的問題。

　　在環(huán)境民事公益訴訟的知情權保障方面，立法也存在互相不貫通的問題。本次修改《大氣污染污染防治法》，應當放寬《信息公開條例》的信息公開條件。

　　對于停業(yè)關閉的行政責任，環(huán)境保護部2014年12月制定了《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務涉及基本民生、公共利益的”，環(huán)境保護主管部門應當按照有關環(huán)境保護法律法規(guī)予以處罰，可以不予實施停產(chǎn)整治。對于集中供熱等涉及民生的城市基礎設施運營企業(yè)超標排污，如污染不是很嚴重，《大氣污染防治法》修訂時可以規(guī)定，環(huán)境保護主管部門有權罰款，不宜實施停產(chǎn)整治也可以規(guī)定由當?shù)卣杏嘘P單位托管，進行環(huán)保改造。

　　另外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的行政法律責任大都是報應性的，缺乏教育性的。對于環(huán)境違法單位，還可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的做法，嘗試設置強制環(huán)境違法者接受環(huán)境法制教育的法律責任。為了使環(huán)境違法者認真學習環(huán)境法制，授權環(huán)境保護部制定《違法單位和個人學習環(huán)境法制課程規(guī)劃》，規(guī)定課程的設置、學習時間和順序等。