王金南等：協(xié)同推進減污降碳 助力實現(xiàn)美麗中國建設(shè)和 “雙碳”目標(biāo)

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于協(xié)同推進減污降碳的部署要求，近日，生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（以下簡稱《方案》），作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，對推動減污降碳協(xié)同增效進行系統(tǒng)謀劃，明確目標(biāo)任務(wù)和實施機制，為2030年前協(xié)同推進減污降碳工作提供行動指引。

一、深刻認識減污降碳一體謀劃的重要意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，推動我國生態(tài)環(huán)境保護取得歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，碳排放強度顯著降低。2021年，全國地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到87.5%，較2015年提高6.3個百分點；細顆粒物（PM2.5）年均濃度降至30微克/立方米，較2015年下降34.8%，藍天白云、繁星閃爍漸成常態(tài)。全國地表水國控斷面水質(zhì)優(yōu)良斷面比例較2015年升高18.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降8.5個百分點，清水綠岸、魚翔淺底景象不斷增多。截至2020年底，中國碳排放強度較2005年降低48.4%，非化石能源占能源消費的比重達到15.9%，煤炭占能源消費的比重由2005年的72.4%下降至56.8%。新能源汽車生產(chǎn)和銷售規(guī)模連續(xù)6年位居全球第一。

在美麗中國建設(shè)邁出重大步伐、綠色低碳發(fā)展取得顯著進展的同時，我們要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，保護與發(fā)展長期矛盾仍然存在。2021年全國地級及以上城市中仍有四成左右空氣質(zhì)量未達標(biāo)，PM2.5平均濃度較世界衛(wèi)生組織準(zhǔn)則值高出6倍；海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率遠超40%的國際公認警戒線；單位GDP能耗、單位GDP用水量均為中等發(fā)達國家2倍以上。力爭2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達峰、2035年基本實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)時間緊、任務(wù)重，面臨艱巨挑戰(zhàn)。

環(huán)境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，化石能源消費、工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來源，這意味著減污和降碳具有一致的控制對象，兩項工作在很大程度上可以協(xié)同推進。面對環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，《方案》錨定美麗中國建設(shè)和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，統(tǒng)籌大氣、水、土壤、固體廢物、溫室氣體等多領(lǐng)域減排要求，在科學(xué)把握污染防治和氣候治理整體性的基礎(chǔ)上，以碳達峰行動進一步深化環(huán)境治理，以環(huán)境治理助推高質(zhì)量達峰，提升減污降碳綜合效能，實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益多贏。

二、加快構(gòu)建減污降碳一體推進的任務(wù)體系

實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，要點是突出源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，手段是強化減污降碳的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，途徑是通過減污和降碳兩個領(lǐng)域工作的深度耦合和同頻共振，實現(xiàn)提質(zhì)增效。

一是強化源頭防控，加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)體系和消費模式。我國生態(tài)環(huán)境問題根本上是高碳能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以柴油貨車為主的交通運輸結(jié)構(gòu)是造成我國大氣環(huán)境污染和碳排放強度較高的主要原因?！斗桨浮钒褜嵤┙Y(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發(fā)展，水泥行業(yè)加快原燃料替代，石化行業(yè)加快推動減油增化，鋁行業(yè)提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化，嚴(yán)格合理控制煤炭消費增長，重點削減散煤等非電用煤。加快推進“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。加快形成綠色生活方式，擴大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費，推進構(gòu)建統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認證和標(biāo)識體系。

二是突出空間協(xié)同，更好發(fā)揮降碳行動對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的綜合效益。環(huán)境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征。空間分析結(jié)果表明，全國碳排放量排名前5%的網(wǎng)格，合計貢獻了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻了NOX排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴(yán)重區(qū)域與二氧化碳排放重點區(qū)域高度重疊。為此，在充分考慮碳排放氣候影響均質(zhì)性和污染排放空間異質(zhì)性的特征基礎(chǔ)上，《方案》提出要強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，增強區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用，要求污染嚴(yán)重地區(qū)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度，加快推動重點區(qū)域、重點流域落后和過剩產(chǎn)能退出；研究建立以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和碳達峰目標(biāo)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出清單制度；到2030年，大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。通過加強空間協(xié)同調(diào)控，在落實全國降碳任務(wù)的同時，有效提升區(qū)域減排效益和環(huán)境改善效果。

三是加強技術(shù)優(yōu)化，增強污染防治與氣候治理的協(xié)調(diào)性。統(tǒng)籌水、氣、土、固廢等環(huán)境要素治理和溫室氣體減排要求，優(yōu)化治理目標(biāo)、治理工藝和技術(shù)路線，強化多污染物與溫室氣體協(xié)同控制。在大氣污染防治方面，強調(diào)一體推進重點行業(yè)大氣污染深度治理與節(jié)能降碳行動，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點。在水污染防治方面，大力推進污水資源化利用，構(gòu)建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系；推進污水處理廠節(jié)能降耗及熱能利用技術(shù)。在土壤污染防治方面，優(yōu)化土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)技術(shù)路線，推動污染地塊植樹造林增匯，因地制宜規(guī)劃建設(shè)新能源項目。在固廢污染防治方面，強化資源循環(huán)利用，減少有機垃圾填埋，加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協(xié)同控制。

四是注重政策創(chuàng)新，形成減污降碳激勵約束機制。充分利用現(xiàn)有較為完善的生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢，加強減污和降碳工作在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、市場機制等方面的統(tǒng)籌融合。推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，制修訂相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，強化非二氧化碳溫室氣體管控，制定污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制可行技術(shù)指南、監(jiān)測技術(shù)指南。堅持政府和市場兩手發(fā)力，研究探索統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，推動污染物和碳排放量大的企業(yè)開展環(huán)境信息依法披露，充分運用經(jīng)濟政策和市場化手段促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

三、著力打造減污降碳一體實施的行動模式

“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于壘土；千里之行，始于足下”，減污降碳協(xié)同治理工作只有落地才能增效，推動減污降碳協(xié)同落地見效，需要在多層次、多領(lǐng)域推動試點的基礎(chǔ)上，科學(xué)評價相關(guān)成效，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，由點及面在全社會形成減污降碳高效協(xié)同的工作格局。

一是開展多維度的減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點示范。充分考慮重點區(qū)域、城市、園區(qū)、企業(yè)的發(fā)展水平、資源稟賦、控排潛力，開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新，形成各具特色的典型做法和有效模式。區(qū)域?qū)用婕訌娊Y(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，城市層面探索不同類型城市減污降碳推進機制，產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面探索資源能源集約節(jié)約高效循環(huán)利用的機制和方法，提高廢物綜合利用水平，企業(yè)層面探索實現(xiàn)多種污染物與溫室氣體協(xié)同減排的先進技術(shù)，并探索打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。通過定期開展跟蹤評估，形成一批可推廣、可復(fù)制的典型經(jīng)驗和案例。

二是構(gòu)建減污降碳協(xié)同度評價體系。《方案》首次在文件中提出協(xié)同度概念，要求開展重點城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價研究，并明確“到2025年，減污降碳協(xié)同度有效提升”的工作目標(biāo)。通過建立協(xié)同度評價體系，有效發(fā)現(xiàn)在減污降碳工作中存在的薄弱領(lǐng)域和主要問題，找到潛在的不協(xié)同和不夠協(xié)同的領(lǐng)域，為及時調(diào)整優(yōu)化工作重點和推進策略提供參考依據(jù)；同時，通過統(tǒng)一基線的評價工作，在時間尺度上反映減污降碳工作的持續(xù)性進展，便于橫向之間進行比較，進而為梳理總結(jié)特色工作和推廣先進經(jīng)驗提供基礎(chǔ)。

三是提升減污降碳協(xié)同治理基礎(chǔ)能力。《方案》提出要重點加強技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，強化經(jīng)濟政策，提升基礎(chǔ)能力。科技創(chuàng)新是推動減污降碳協(xié)同增效的核心驅(qū)動力，圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑以及生態(tài)碳匯等領(lǐng)域的減污降碳技術(shù)發(fā)展需要，加強科技落地和難點問題攻關(guān)。經(jīng)濟政策是落實《方案》的重要保障，推進氣候投融資試點，推動實施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價格、財稅、金融政策，引導(dǎo)經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型?；A(chǔ)能力是提升減污降碳的根本支撐，拓展完善天地一體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全排放源統(tǒng)計調(diào)查、核算核查、監(jiān)管制度，研究建立固定源污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法。

作者：王金南、嚴(yán)剛、雷宇（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院）