解讀《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》：采取科學有效行動 提高內(nèi)澇防治水平

近年來我國極端天氣頻發(fā)，很多城市出現(xiàn)特大暴雨，導致城市內(nèi)澇災害發(fā)生，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。城市內(nèi)澇問題一直是黨中央、國務院高度關(guān)注的民生問題。習近平總書記指出，要把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務抓實抓好。黨的十九屆五中全會明確提出增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。國務院2013年印發(fā)《關(guān)于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，2015年印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》，2021年出臺《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》。近日，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》（以下簡稱《計劃》），充分顯示出國家對城市內(nèi)澇問題的重視程度以及進一步開展內(nèi)澇治理工作的緊迫性。

建成區(qū)的現(xiàn)狀問題

從內(nèi)澇防治角度來看，城市建成區(qū)的現(xiàn)狀問題是多方面的，有氣候變化導致極端天氣的客觀因素，也有城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中造成的難以避開的問題，主要有以下幾個方面：

一是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導致排水防澇設施建設滯后、澇水蓄滯空間嚴重不足。自1978年以來，我國城鎮(zhèn)化率以每年1個多百分點的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個內(nèi)澇防治體系的發(fā)展卻與城市快速發(fā)展的需求不匹配。城市下墊面硬化率也伴隨著城鎮(zhèn)化率的速度不斷增長，削弱了雨水滲透能力，加之城市建設未能有意識地留有蓄滯空間，甚至侵占河湖水系，而水的基本物理特性又是不可壓縮的，從而導致澇水蓄滯空間嚴重不足。

二是以往對超過雨水管網(wǎng)排水能力的徑流應對缺乏考慮。長期以來，我國一直是單一按照雨水管渠設計重現(xiàn)期構(gòu)建城市雨水排除系統(tǒng)，排水規(guī)劃及設計側(cè)重于雨水管道、泵站等排水設施的布局和設施能力規(guī)模的確定，目標只體現(xiàn)“速排干”，未考慮超出管網(wǎng)設計標準雨水徑流的“滲滯蓄”，因此未能建成有效的內(nèi)澇災害防御工程體系。雖然自2012年以來規(guī)劃設計有了內(nèi)澇防治“大排水”理念的轉(zhuǎn)變，行業(yè)規(guī)范和手冊補充了相關(guān)內(nèi)容及設計方法，但城市建成區(qū)的排水格局已經(jīng)形成，按目前的內(nèi)澇防治標準實施全方位改造難度很大。

三是綜合應對能力不足，抗災水平亟待提高。當前城市普遍缺乏排水管網(wǎng)養(yǎng)護的實時監(jiān)測系統(tǒng)、內(nèi)澇預警和實時處理的智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代化治理手段，難以根據(jù)氣象實時信息、管網(wǎng)動態(tài)信息、交通出行信息等及時對內(nèi)澇作出準確判斷并及時發(fā)布預警信息。此外，各級排水設施管理人員不足、各部門協(xié)同管理機制不健全，也約束了城市治理水平。對于內(nèi)澇發(fā)生時容易引發(fā)嚴重災害的地下設施，如地下道路、地下軌道交通、地下停車設施、地下商業(yè)服務設施等尚未形成有效管控體系。

針對上述問題，《計劃》明確了具體行動措施。

1.進一步加強海綿城市建設

源頭控制雨水徑流是海綿城市一項重要功能。在建成區(qū)內(nèi)的小區(qū)、道路、綠地中，因地制宜建設或改造雨水花池或花園、植草溝、下凹綠地、透水鋪裝等海綿設施，盡最大努力控制源頭雨水徑流，是可行的，效果是明顯的，這已經(jīng)在海綿城市建設示范城市的實踐中得以證明。尤其是在城市道路易澇點下凹橋區(qū)附近，由于橋區(qū)與周邊小區(qū)建設年代不同，致使橋區(qū)周邊地形地貌發(fā)生變化，一遇降雨小區(qū)產(chǎn)生的“客水”匯入橋區(qū)，加重了橋區(qū)排水系統(tǒng)的負擔，在這些小區(qū)進行海綿城市建設控制雨水徑流更有針對性。

《計劃》明確提出了實施雨水源頭減排工程，要求將海綿城市建設理念落實到城市規(guī)劃建設管理全過程，優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施削減雨水源頭徑流，推進海綿型建筑與小區(qū)、道路與廣場、公園與綠地建設。

2.建設調(diào)蓄設施，增加蓄存空間

《計劃》指出，有條件的城市逐步恢復因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，擴展城市及周邊自然調(diào)蓄空間。充分利用城市蓄滯洪空間和雨洪調(diào)蓄工程，提高雨水自然積存、就地消納比例。根據(jù)整體蓄排能力提升的要求、低洼點位積水整治的實際需要，因地制宜、集散結(jié)合建設雨水調(diào)蓄設施，發(fā)揮削峰錯峰作用。

《計劃》一方面強調(diào)的是恢復和充分利用原有溝渠及河道水系的調(diào)蓄功能，成規(guī)模擴展調(diào)蓄空間；另一方面強調(diào)的是結(jié)合積水點治理，在建成區(qū)有限的范圍內(nèi)結(jié)合排水管網(wǎng)、泵站設施布局，見縫插針地建設調(diào)蓄設施，盡最大努力增加雨水調(diào)蓄容量。如北京市自2012年發(fā)生“7·21”特大暴雨以來，通過升級改造雨水泵站以及在下凹橋區(qū)建設綠地或附近新建蓄水池等方式，提升了防澇能力，已經(jīng)建成60多座調(diào)蓄池，削峰蓄水20多萬立方米。

此外，本著城市安全至上的原則，在實際工作中相關(guān)部門應充分協(xié)調(diào)，利用和整合城市現(xiàn)有資源，如在綠地下、體育場下建設雨水調(diào)蓄設施。公園水系在應急時可作為澇水蓄存空間和下泄通道。如北京在2012年蓮花橋積水治理項目中，考慮利用橋區(qū)附近公園內(nèi)約13公頃蓮花池作為澇水的調(diào)蓄空間。

3.對重點部位進行提標改造和采取內(nèi)澇應對防護措施

建成區(qū)的下凹橋區(qū)、下穿道路、地下道路、地鐵、地下停車場、地下商業(yè)服務等設施，在內(nèi)澇發(fā)生時極易造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。除了在汛期加強預警和應急搶險外，應當立刻行動起來，盡快完成這些設施的風險排查、排水系統(tǒng)升級改造工程或防護措施。對于下凹橋區(qū)和下穿道路，按照“高水高排高截高蓄、低水低排低蓄”的原則，采取蓄排結(jié)合技術(shù)方式進行排水系統(tǒng)提標改造；地下道路、地下軌道交通、地下停車設施、地下商業(yè)服務設施的出入口容易發(fā)生澇水倒灌，對于不滿足內(nèi)澇標準的這些出入口，應當采取防護措施（如防淹擋板、防淹阻水設備等），可按照當?shù)貎?nèi)澇防治設計重現(xiàn)期水位標高加高500毫米設防。無法判定的，可采用防淹門或全高阻水設備。

《計劃》明確提出了要著力完善城市內(nèi)澇應急處置體系，實施應急處置能力提升工程，實施重要設施設備防護工程，涵蓋了上述內(nèi)容。北京市于2021年印發(fā)了《關(guān)于加強極端天氣風險防范應對工作的若干措施》，目前正在抓緊制定北京市地下設施內(nèi)澇防護能力提升設計要點，其目標之一就是對這些重點部位實現(xiàn)防澇管控。

4.構(gòu)建智慧防澇體系

《計劃》在著力完善城市內(nèi)澇應急處置體系內(nèi)容中指出：實施應急處置能力提升工程。建立城市洪澇風險分析評估機制，提升暴雨洪澇預報預警能力，完善重大氣象災害應急聯(lián)動機制。提升預報預警能力是防澇減災工作的基礎，也是能夠立即行動起來開展的一項工作，其中首要任務是要加快制定相關(guān)標準。2021年北京市在《關(guān)于加強極端天氣風險防范應對工作的若干措施》中，明確了極端天氣判定標準，其中極端降雨判定標準是：暴雨橙色及以上預警信號，即預計1小時降水量達70毫米以上，或6小時降雨量達100毫米以上，或24小時降雨量達150毫米以上。

《計劃》在加強排水防澇專業(yè)化隊伍建設方面指出：在排查排水管網(wǎng)等設施的基礎上，建立市政排水管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)（GIS），實行動態(tài)更新，逐步實現(xiàn)信息化、賬冊化、智慧化管理，滿足日常管理、應急搶險等功能需要。其中，智慧化管理是防澇減災的重要手段，在統(tǒng)一籌劃的前提下，首先可以著手對重要部位和易澇點設置感知層設備，建立數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和基于排水系統(tǒng)的數(shù)學模型，利用我國自主研發(fā)的北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)對排水設施進行準確定位，對汛期保障人員和搶險隊伍進行追蹤和調(diào)度指揮，盡快形成防澇智慧化管理系統(tǒng)，盡早發(fā)揮效益。北京市自2012年“7·21”特大暴雨后建立了智慧化城市防汛保障系統(tǒng)，提升了防汛指揮決策能力和現(xiàn)場調(diào)度效率，提高了城市應急事件反應和處置速度。將以前大量需要人工統(tǒng)計和報送的信息，改為系統(tǒng)自動生成，提高了效率；將汛中指揮部人員需奔赴現(xiàn)場了解情況，改為坐鎮(zhèn)指揮中心進行遠程指揮，全方位把控整體態(tài)勢；將人工進行視頻積滯水識別，改為AI（人工智能）自動識別，提高積水發(fā)現(xiàn)能力，降低人工識別風險、減輕人員工作強度；將積滯水事件群眾熱線人工通知處置，改為系統(tǒng)自動派單、全流程跟蹤，精準定位積滯水點，提高了事件處置效率和群眾滿意度。

《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》明確了城市內(nèi)澇治理的工作目標。《計劃》圍繞這一工作目標，結(jié)合城市的現(xiàn)狀，提出了全面排查城市防洪排澇設施薄弱環(huán)節(jié)，實施排水管網(wǎng)和泵站建設工程、雨水源頭減排工程、城市積水點專項整治工程、城市雨洪調(diào)蓄利用工程、應急處置能力提升工程等切實可行的實施路徑和要求，對城市排水防澇體系建設具有積極的推動作用。

作者系北京市市政工程設計研究總院有限公司副總工程師