專家解讀：加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理

近日，住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家鄉(xiāng)村振興局、中華全國供銷合作總社聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理的通知》（以下簡稱《通知》），確定了到2025年的工作目標，明確了統(tǒng)籌謀劃農村生活垃圾收運處置體系建設和運行管理、推動源頭分類和資源化利用、完善收運處置體系、提高運行管理水平、建立共建共治共享機制等重點任務。住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人和有關專家對《通知》進行了解讀。

關于《通知》出臺的背景和目的

住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人指出，農村人居環(huán)境整治三年行動實施以來，各地大力推進農村生活垃圾收運處置體系建設，截至2020年年底，農村生活垃圾得到收運處理的自然村比例穩(wěn)定保持在90%，較2017年年底提高15個百分點以上，完成了既定目標任務，村莊環(huán)境基本實現(xiàn)干凈整潔有序。

黨的十九大以來，黨中央、國務院對實施鄉(xiāng)村建設行動進行決策部署，農村生活垃圾收運處置體系建設是其中的重要內容之一。同時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》也對農村生活垃圾收運處置體系建設和管理提出了明確要求?！锻ㄖ分荚谏钊胴瀼芈鋵嶞h中央、國務院關于鄉(xiāng)村建設行動和農村人居環(huán)境整治提升的決策部署，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村三級生活垃圾收運處置設施建設和服務，進一步擴大收運處置體系覆蓋范圍，提升無害化處理水平，健全長效管護機制。

關于到2025年農村生活垃圾收運處置體系建設管理工作目標

住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人指出，對標《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，《通知》提出，到2025年，農村生活垃圾無害化處理水平明顯提升，有條件的村莊實現(xiàn)生活垃圾分類、源頭減量；東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎、有條件的地區(qū)，農村生活垃圾基本實現(xiàn)無害化處理，長效管護機制全面建立；中西部有較好基礎、基本具備條件的地區(qū)，農村生活垃圾收運處置體系基本實現(xiàn)全覆蓋，長效管護機制基本建立；地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，農村生活垃圾治理水平有新提升。各?。▍^(qū)、市）住房和城鄉(xiāng)建設等部門要指導各縣（市、區(qū)、旗）根據(jù)上述要求，于2022年6月底前研究制定符合本地區(qū)實際的農村生活垃圾收運處置體系量化工作目標，在此基礎上確定本?。▍^(qū)、市）工作目標。

關于以縣（市、區(qū)、旗）為單元統(tǒng)籌謀劃農村生活垃圾收運處置體系建設和運行管理

同濟大學環(huán)境科學與工程學院教授何品晶認為，《通知》明確“各地要以縣（市、區(qū)、旗）為單元，根據(jù)鎮(zhèn)村分布、政府財力、人口規(guī)模、交通條件、運輸距離等因素，科學合理確定農村生活垃圾收運處置體系建設模式”，這是《通知》的一大特色。2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十五條明確規(guī)定“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處理設施，確定設施廠址，提高生活垃圾的綜合利用和無害化處置水平”?？h級政府下轄住房和城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、鄉(xiāng)村振興、供銷合作社、城市管理等部門，可以完整覆蓋城鄉(xiāng)生活垃圾治理的各個環(huán)節(jié)，形成工作合力；可以統(tǒng)籌布局縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊三級收運處置設施和服務，充分利用城鎮(zhèn)的設施、技術和隊伍，發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的作用；可以有效銜接農村生活垃圾收運處置體系、再生資源回收利用體系、有害垃圾收運處置體系等不同體系，提高設施利用效率。

關于農村生活垃圾收運處置體系建設模式的選擇，何品晶表示，我國幅員遼闊，各縣的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件差異很大，農村生活垃圾治理必須因地制宜、靈活施策。應根據(jù)地方具體的人口居住密度、生活垃圾產生點分布和交通條件，通過盈虧點分析，同時結合生活垃圾就地分流減量（灰土就地利用、可賣和有害垃圾回收、易腐垃圾處理利用）狀況，通過優(yōu)化收集運輸頻率等節(jié)約運輸費用措施，合理確定集中處理服務范圍。對于面積較小、人口密度高、交通便利的縣，可以單獨或依托臨近的地級城市，采用統(tǒng)籌的方式，優(yōu)化處理設施布局，集中進行設施布點，盡量減輕選址造成的鄰避效應，提高生活垃圾處理的技術經(jīng)濟合理性。對于面積較大、人口密度低、交通不便的縣，可依據(jù)交通條件采用鎮(zhèn)鄉(xiāng)組團適度集中處理的方式，形成一個縣域、多個組團的處理設施格局，以最大限度地降低生活垃圾的收集運輸成本。因經(jīng)濟水平等條件限制，不能集中處理的農村生活垃圾應通過小型分散方式處理，分散處理對象應為采取就地分類分流后剩余的其他垃圾，處理方法應有標準可循、符合無害化要求。

關于農村生活垃圾源頭分類和資源化利用

清華大學環(huán)境學院教授劉建國認為，一方面，現(xiàn)階段有必要推進農村生活垃圾分類。農村生活垃圾分布較為分散，收運距離是城市的幾倍以上，全過程治理成本高于城市生活垃圾，如不進行分類而全部轉運處理，地方財政難以持續(xù)負擔，無法發(fā)揮農村的特點，也不能實現(xiàn)資源回收。另一方面，農村地區(qū)有條件推行分類。一是農村具有廣闊的處理場地和較好的環(huán)境容量。如剩飯剩菜可以喂養(yǎng)家禽或牲口、堆肥產物可以就地還田、煤灰渣土可以用作鋪路填坑等。二是農村是“熟人”社會，村干部、保潔員、農民相互熟悉，便于管理和監(jiān)督。三是農村基層組織和農民群眾聯(lián)系密切，容易組織推動分類工作。我國廣大農村經(jīng)濟社會發(fā)展不充分、不平衡的問題較城市更為突出，總體而言，推進農村生活垃圾分類必須循序漸進，采取分區(qū)域、分階段的發(fā)展路徑。在經(jīng)濟基礎較好和群眾接受程度較高的村莊和“無廢城市”建設地區(qū)率先實行農村生活垃圾分類和源頭減量，可為全國引領方向，創(chuàng)造經(jīng)驗。

劉建國同時指出，農村居住特點和農民生活習慣各不相同，后端收運處理設施能力相對薄弱，農村生活垃圾分類和資源化利用更加需要突出因地制宜和簡便易行，避免盲目追求“高標準”和簡單照搬“一刀切”。

一是對于農村易腐垃圾?？刹捎眠m宜的生物處理技術進行就地處理和資源化利用。生物處理工程根據(jù)服務范圍可分為分戶處理、單村處理和多村聯(lián)合處理模式。分戶處理可采用沼氣池、家庭堆肥；單村處理可采用沼氣池、堆肥設施設備；多村聯(lián)合處理可采用機械成肥或設施堆肥處理，資源化產物可進行就地利用，還田還林。各地要根據(jù)經(jīng)濟水平、治理模式、技術水平，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位建設農村有機廢物綜合處置設施，因地制宜推進易腐垃圾、廁所糞污和農業(yè)有機固體廢物的協(xié)同處理與資源化利用，通過規(guī)?；?、集約化提高農村有機廢物的綜合處理能力和資源化利用率。

二是對于可回收物。農村日常生活所產生的可回收物一般無法在農村就地加工利用，重點在于以村為單位建立回收網(wǎng)點，實現(xiàn)可回收物有效回收和安全貯存，達到一定規(guī)模后轉運至縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設的分揀中心，經(jīng)分揀預處理和打包壓縮后，進入下游的再生資源加工系統(tǒng)，實現(xiàn)可回收物規(guī)范回收，避免出現(xiàn)“散亂污”問題。

三是對于有害垃圾。主要包括過期藥品、鉛蓄電池、含汞溫度計、日光燈管、廢殺蟲劑及其容器、廢油漆及其容器，以及容易混入生活垃圾中的農藥瓶等。應該按照固體廢物污染環(huán)境防治法有關有害垃圾管理的規(guī)定和《國家危險廢物名錄》中有害垃圾收集過程豁免的規(guī)定，做好分類收集和臨時貯存，并按照地方危險廢物管理有關要求和設施條件，由具備危險廢物運輸和處理資質的企業(yè)進行規(guī)范運輸和安全處置，切實避免有害垃圾隨意丟棄污染農村環(huán)境和危害人體健康。

四是對于其他垃圾。農村生活垃圾分類減量方式不同，其他垃圾的組分也存在差異；同時農村生活垃圾收運處置模式不同，對進入設施的垃圾組分的要求也不同。因此，農村生活垃圾分類減量方式應與收運處置模式銜接匹配，按照“分類減量—就地利用—規(guī)?；刑幹谩⌒头稚⑻幹谩钡膬?yōu)先次序構建生活垃圾分類處理系統(tǒng)，分類減量和就地利用之后的其他垃圾規(guī)范收運，進入指定的集中或分散處置設施。

關于完善農村生活垃圾收運處置設施

清華大學環(huán)境學院副教授金宜英指出，農村生活垃圾分類和處理設施是城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施的重要組成部分，是推動實施農村生活垃圾分類制度，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障。目前，全國還有約5%的自然村（組）尚未實現(xiàn)農村生活垃圾收運處置體系覆蓋，主要分布在中西部偏遠地區(qū)。這些地區(qū)的農村生活垃圾收運處置設施滯后，收集、轉運、處理能力普遍較低，要以縣域城鄉(xiāng)生活垃圾設施建設規(guī)劃等相關規(guī)劃為引導，按照自然村（村民小組）全覆蓋的要求，明確農村生活垃圾收運處置設施布局，盡快配齊配足生活垃圾收運處置設施設備，實現(xiàn)自然村收運處置能力的全面提升。對于已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋的地區(qū)，由于收運處置設施建設早、使用久，存在設施設備落后、人員操作衛(wèi)生條件差等問題，各地要結合當?shù)亟?jīng)濟水平和處理需求，推動設施技術的升級換代。

一是對于收集環(huán)節(jié)。為改善農村生活垃圾收集點蚊蠅滋生、臭氣彌漫、液體滲漏等現(xiàn)象，要逐步改造或停用露天垃圾池等敞開式收集場所、設施，建設或配置密閉式垃圾收集點（站、車）。二是對于轉運環(huán)節(jié)。為提高垃圾轉運效率、防止轉運過程中產生二次污染，要提高轉運設施及環(huán)衛(wèi)機具的衛(wèi)生水平，普及壓縮式垃圾中轉站和密閉式運輸車輛，有條件的地區(qū)可配置壓縮式運輸車。三是對于處理環(huán)節(jié)。要優(yōu)先統(tǒng)籌利用城鎮(zhèn)處理設施處理農村生活垃圾，城鎮(zhèn)現(xiàn)有處理設施應及時新建、改建或擴建；選擇符合農村實際和環(huán)保要求、成熟可靠的終端處理工藝，推行無害化的填埋、焚燒、堆肥或沼氣處理等方式，禁止露天焚燒、露天堆放等簡易處理方式，逐步改良或取締排放超標的處理設施；在人口稀疏、垃圾產生量少、運輸條件不利的邊遠村莊，生活垃圾應盡量就地減量、處理，因地制宜建設小型化、分散化、無害化的處理設施，不具備處理條件的應妥善儲存、定期外運、統(tǒng)籌處理。

關于提高農村生活垃圾收運處置體系運行管理水平

中國城市建設研究院教授級高工郭祥信表示，農村生活收運處置體系建設和管理工作已經(jīng)開展數(shù)年，今后要逐步實現(xiàn)規(guī)范化、精細化、專業(yè)化。2021年，住房和城鄉(xiāng)建設部頒布實施《農村生活垃圾收運和處理技術標準》，對分類、收集、轉運、處理各環(huán)節(jié)日常作業(yè)管理進行了詳細的規(guī)定。各地要深入貫徹執(zhí)行，壓實承擔運行維護工作的企業(yè)或單位責任，按照《農村生活垃圾收運和處理技術標準》開展作業(yè)。

一是關于村莊保潔，要基本實現(xiàn)村村有保潔，村莊保潔員數(shù)量和組成可根據(jù)所負責的區(qū)域面積、垃圾產生量、收運方式、經(jīng)濟條件和基層組織情況合理確定；對于經(jīng)濟基礎好、保潔人員充足的地區(qū)，可推行垃圾定時定點收集模式，從源頭上提高垃圾分類減量效率。

二是關于收運頻次，對于分類減量后的其他生活垃圾，主要成分是不易腐爛的塑料包裝、廢紙等，在居民家庭和垃圾收集點存放不會產生臭味，可以不用做到日產日清，根據(jù)產生量合理確定收運頻次，以減少收運成本。

三是關于垃圾轉運站產生的污水、衛(wèi)生填埋場產生的滲濾液以及垃圾焚燒廠產生的爐渣、飛灰等副產物，應按照相關標準規(guī)范進行單獨收集、貯存和處理，如《生活垃圾焚燒污染控制標準》規(guī)定，生活垃圾焚燒飛灰應按危險廢物管理，因此熱處理產生的飛灰必須單獨收集，不得與生活垃圾、焚燒殘渣等混合，也不得與其他危險廢物混合。

四是關于運行管護服務專業(yè)化，山東、安徽、河北、福建等地已經(jīng)開展了很多有益探索。有的以縣域為單位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾收運處理設施建設和運行一體化，政府向專業(yè)化企業(yè)支付服務費；有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在縣域范圍內選擇多家企業(yè)承擔收運和處理服務，形成良性競爭。總的來看，農村生活垃圾收運處理體系服務實現(xiàn)專業(yè)化后，需要政府有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村以及農民群眾共同加強對專業(yè)公司的監(jiān)督管理，有關部門要制定服務質量的考核評估辦法并強化日常工作檢查，確保企業(yè)的服務質量滿足要求。

關于建立共建共治共享工作機制

住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司負責人指出，美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動是以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實事、小事為切入點，以建立和完善全覆蓋的社區(qū)基層黨組織為核心，以構建“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的城鄉(xiāng)治理體系為路徑，著力打造共建共治共享的社會治理格局。農村生活垃圾收運處置體系建設管理工作應充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和農民群眾的主體作用，發(fā)動群眾“共謀、共建、共管、共評、共享”，建立農民群眾全過程參與的工作機制。

一是動員農民群眾“共謀”分類和收集方法。各地要根據(jù)當?shù)剞r村生活垃圾產生強度、特性，因地制宜制定分類方式方法。垃圾分幾類、何時收垃圾、收集桶怎么標識，桶擺放在哪里，這些都要在充分征求農民群眾意見基礎上做出決策。農民群眾普遍接受了，分類和收集設施的使用率才能高。

二是動員群眾“共建”農村生活垃圾收運處置體系。村內事務主要由村民負責。各地應組織村民定期打掃庭院和房前屋后衛(wèi)生。在從事傳統(tǒng)農業(yè)生產的地區(qū)，也可以鼓勵農民自建易腐垃圾漚肥設施。同時，因地制宜建立農戶繳費制度，讓農民群眾繳納一部分保潔費用，既能夠作為收運處置體系建設資金的有效補充，也可以提高農民群眾的參與程度。

三是動員群眾“共管”農村環(huán)境衛(wèi)生。以當?shù)卣疄橹鲗?，制定村民環(huán)境衛(wèi)生行為準則，也可將農村環(huán)境衛(wèi)生管理相關要求寫入村規(guī)民約，明確和規(guī)范村民自覺維護公共環(huán)境的義務。

四是動員群眾“共評”治理成效。農村生活垃圾治理工作成效好不好主要由農民群眾說了算。各地可以自然村或村民小組為單位，成立保潔理事會、環(huán)境衛(wèi)生理事會等自治組織，定期或不定期開展環(huán)境衛(wèi)生檢查，組織村民對治理效果進行評價。

五是讓群眾“共享”治理成果。因地制宜推行農村生活垃圾治理積分獎勵機制，對垃圾分類準確率較高的村民、工作情況較好的保潔員、工作成效突出的村莊給予激勵獎勵，提高農民群眾在農村生活垃圾治理工作中的積極性、主動性。