國(guó)外城市“碳預(yù)算”對(duì)我們的啟示

力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這是我國(guó)的重大戰(zhàn)略決策?！疤碱A(yù)算”是城市實(shí)現(xiàn)碳管理目標(biāo)的重要政策工具，在國(guó)外城市也比較推崇。本文想要強(qiáng)調(diào)的是，我們應(yīng)該結(jié)合我國(guó)城市實(shí)情，積極做好城市“雙碳”預(yù)算控制工作。

“碳預(yù)算”是城市碳管理的重要政策工具

預(yù)算，字面意思是預(yù)測(cè)、測(cè)算。提起它，一般人總把它與貨幣、會(huì)計(jì)聯(lián)系。實(shí)際上，把它與數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，才具普遍意義。

“碳預(yù)算”最早是由《京都議定書》策劃者提出的，其最初目標(biāo)是為了確定一個(gè)國(guó)家乃至全球在一定時(shí)期內(nèi)允許排放到大氣中碳的數(shù)目。當(dāng)前的碳預(yù)算主要以國(guó)家或地區(qū)間機(jī)制設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)．是宏觀層面的預(yù)算。而從微觀層面來講．作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體或細(xì)胞的城市、企業(yè)也應(yīng)該從自身可持續(xù)發(fā)展角度考慮，構(gòu)建較為完善的碳預(yù)算體系。

值得一提的是，奧斯陸計(jì)劃到2030年成為接近零排放的城市。它提出，“碳預(yù)算”應(yīng)包含以下六要素：其一，設(shè)定目標(biāo)。根據(jù)《巴黎氣候協(xié)定》中的最高要求（將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度之內(nèi)，并盡可能接近于工業(yè)化前水平的1.5攝氏度以內(nèi)）來設(shè)定目標(biāo)。其二，計(jì)算。以4年為周期，確定每年的最高碳排放量，根據(jù)每年實(shí)際排放量與目標(biāo)最高排放量的偏差，調(diào)整下一年度的預(yù)期。其三，減排。每年制定減排措施清單，即每項(xiàng)措施預(yù)計(jì)產(chǎn)生的效果，預(yù)計(jì)花費(fèi)的成本，以及政策實(shí)施的主體。其四，監(jiān)督。開發(fā)“氣候晴雨表”，監(jiān)督并評(píng)估氣候預(yù)算是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其五，解釋。通過宣傳，展示氣候預(yù)算將如何為城市居民提高生活質(zhì)量，動(dòng)員民眾共同參與減排事業(yè)。其六，提高重視度。指定分管金融的副市長(zhǎng)，負(fù)責(zé)氣候預(yù)算的制定工作；建立跨部門的氣候日程，明確各項(xiàng)分工，每個(gè)機(jī)構(gòu)需定期匯報(bào)氣候預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)展?？梢?，這里是把“碳預(yù)算”作為實(shí)現(xiàn)碳管理目標(biāo)的重要政策工具來看待，它對(duì)于我國(guó)開展城市“雙碳”具有一定參考價(jià)值。

應(yīng)積極做好城市“雙碳”預(yù)算控制工作

在管理控制中，使用最廣泛的一種控制方法就是預(yù)算控制。起初，預(yù)算的編制是作為計(jì)劃過程的一部分的，但是預(yù)算本身又是計(jì)劃過程的終點(diǎn)。簡(jiǎn)要地說，預(yù)算的功能就是形成有控制標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃。特別是，預(yù)算控制明確表明了以預(yù)算為基礎(chǔ)的計(jì)劃與控制的關(guān)系。預(yù)算本身不是目的，預(yù)算的目的就是為了加強(qiáng)控制?？傊?，預(yù)算控制的作用體現(xiàn)在，它為控制活動(dòng)提供標(biāo)準(zhǔn)，它為考核、評(píng)價(jià)實(shí)際工作提供依據(jù)，

按照控制論的觀點(diǎn)，任何管理控制系統(tǒng)都包括控制環(huán)境、控制目標(biāo)和控制技術(shù)三個(gè)方面。預(yù)算控制系統(tǒng)也不例外。我們?cè)诿鞔_了控制對(duì)象后，首先，應(yīng)該對(duì)其內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行分析；其次，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的目標(biāo)體系；最后，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)合理的控制程序和控制方法，因?yàn)樗鼈兪强刂萍夹g(shù)的兩大重要組成部分。其中，控制程序也即程序控制，是為了保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)化程序。而預(yù)算控制作為一種程序控制手段，一般包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督與考核。

下面對(duì)預(yù)算控制的過程做進(jìn)一步分析。編制預(yù)算，實(shí)際上是控制過程的第一步——擬定標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@樣才具有可考核性；第二步，執(zhí)行預(yù)算后，需要我們根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量實(shí)效；第三步對(duì)預(yù)算監(jiān)督與考核后，就要采取措施，這也正是編制預(yù)算的基本目的?？刂普搶?shí)際上給出了“確定控制標(biāo)準(zhǔn)——衡量實(shí)際成效——采取糾偏措施”完整的“三步式”控制論系統(tǒng)閉環(huán)路線圖。

就城市而說，首先，需要我們?cè)诿鞔_城市總控制目標(biāo)的前提下，將目標(biāo)分解成為不同部門的具體指標(biāo)，而且要給出各個(gè)指標(biāo)的詳細(xì)定量標(biāo)準(zhǔn)；其次，要結(jié)合城市的實(shí)施情況進(jìn)行情景分析，查看城市基線情景、碳達(dá)峰情景和碳中和情景；然后拿出具體的手段措施進(jìn)行修正，這里可能是單個(gè)手段措施的使用，但更多的應(yīng)該是不同手段措施的組合。

那么，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過程中，如何有效的開展預(yù)算控制工作呢？首先，預(yù)算應(yīng)該得到高層管理者的支持；其次，應(yīng)該制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)；再次，應(yīng)該注意信息的反饋；最后，應(yīng)該有廣泛的人人參與。總之，我們應(yīng)該積極發(fā)揮預(yù)算控制的優(yōu)勢(shì)，形成具有中國(guó)特色的城市“雙碳”預(yù)算控制體系。

（作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員。）