淺析如何認定建設(shè)項目未驗先投違法行為

2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱《條例》施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰作了較大調(diào)整，由原來的“10萬元以下罰款”提高到“20萬元以上100萬元以下罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下罰款”。盡管違法成本提高了，但在實踐中建設(shè)單位為了追求利潤最大化，“未驗先投”的違法行為仍屢見不鮮。這類違法行為看似簡單，行政處罰過程中比較容易認定，但也容易引發(fā)行政糾紛。執(zhí)法實踐中，“未驗先投”違法行為如何認定，“未驗先投”行為構(gòu)成要件是什么？具體執(zhí)法過程中又應(yīng)注意哪些問題？以下筆者作簡要分析。

一、“未驗先投”行為的構(gòu)成要件

1.開展竣工驗收的僅限于建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）

《條例》第17條規(guī)定“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告”。因此，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴格按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》確定建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別，不得擅自改變環(huán)境影響評價類別，2017年新修改的《條例》，僅限于對編制環(huán)境影響報告書、報告表的建設(shè)項目要求開展竣工驗收。

2.建設(shè)單位是建設(shè)項目配套環(huán)境保護設(shè)施進行驗收的責(zé)任主體

《條例》第17條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告”。建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收制度是“三同時”環(huán)境保護管理制度的重要組成部分，是監(jiān)督建設(shè)項目落實環(huán)境影響評價文件要求的保障性措施。長期以來，原環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)組織建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收，在一定程度上造成了落實“三同時”制度責(zé)任主體不明確，建設(shè)單位主體責(zé)任和環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任易被混淆。修訂后《條例》將竣工驗收的責(zé)任主體由原環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，使得建設(shè)項目環(huán)境保護責(zé)任關(guān)系更加順暢。要求編制環(huán)境影響報告書（表）的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位按照原環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告。因此，配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收并保持環(huán)保設(shè)施的有效運行是建設(shè)單位自己的事，原環(huán)境保護行政主管部門不再為其背書，監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題由建設(shè)單位承擔(dān)責(zé)任。

3.建設(shè)項目配套環(huán)保設(shè)施是否建設(shè)

《條例》第15條規(guī)定“建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”。建設(shè)單位落實環(huán)保“三同時”制度是其法定義務(wù)，建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書（表）及其審批決定所確定的各項環(huán)境保護措施，經(jīng)設(shè)計、施工得到具體落實后，以各種工程設(shè)施、設(shè)備等形式表現(xiàn)出來，即成為該建設(shè)項目“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施”。因此，要求建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時建設(shè)是建設(shè)單位的法定義務(wù)。建設(shè)單位如果完全沒有建設(shè)配套環(huán)境保護設(shè)施，或者僅建設(shè)了部分配套環(huán)境保護設(shè)施，就將建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用的，則構(gòu)成“未驗先投”違法行為。如果建設(shè)項目只完成建設(shè)，并未投入生產(chǎn)或使用，則不構(gòu)成該違法行為。

4.建設(shè)配套環(huán)保設(shè)施未驗收或驗收不合格建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用

《條例》第19條的規(guī)定“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。編制環(huán)境影響報告書（表）的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位在程序上沒有組織配套環(huán)保設(shè)施驗收；或者是沒有按照條例及原環(huán)境保護行政主管部門制定的標準和程序組織驗收。而驗收不合格主要是指建設(shè)單位雖然按照本法及環(huán)境保護部制定的標準和程序組織進行了驗收，但配套的環(huán)境保護設(shè)施不符合相關(guān)要求，未通過驗收。如果建設(shè)單位依照生態(tài)環(huán)境部的規(guī)定組織驗收，但根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，驗收結(jié)論是認定建設(shè)項目配套環(huán)境保護措施不符合環(huán)境影響報告書（表）及其審批部門審批決定中提出的要求，如不能穩(wěn)定運行、不能實現(xiàn)達標排放、無法滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標等，則屬于驗收不合格，建設(shè)單位在對配套環(huán)境保護設(shè)施改造并再次驗收通過前，不得將建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用。

綜上所述，如果編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告（表）的建設(shè)單位在建設(shè)主體工程時沒有同時建設(shè)項目所需配套環(huán)境保護設(shè)施，或建設(shè)配套環(huán)保設(shè)施后沒有按照條例及生態(tài)環(huán)境行政主管部門制定的標準和程序組織驗收，或驗收不合格，建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用的，則構(gòu)成“未驗先投”違法行為。

二、“未驗先投”有關(guān)常見執(zhí)法問題

1. “未驗先投”違法行為進行處罰，是否要進行“雙罰”

《標點符號用法》(GB/T 15834-2011)規(guī)定“分號”表示復(fù)句內(nèi)部并列關(guān)系之間的停頓，以及非并列關(guān)系的多重復(fù)句中第一層分句之間的停頓?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條中的法條之間都是分號，根據(jù)國家標準對于“分號”的定義，該法條之間分號表示復(fù)句內(nèi)部并列關(guān)系的分句(尤其當(dāng)分句內(nèi)部還有逗號時)之間的停頓，第23條中的“分號”間隔出來的幾句話，都是并列關(guān)系，而不是遞進關(guān)系。因此，對“未驗先投”違法行為的處罰，原則上都應(yīng)當(dāng)進行“雙罰”，即不僅要對建設(shè)單位處以20萬元以上100萬元以下的罰款，還要對建設(shè)單位的直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處以5萬元以上20萬元以下的罰款。

2. 對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處以罰款是否以“逾期不改正”為前提

原環(huán)境保護部《關(guān)于〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉第二十三條適用問題的復(fù)函》(環(huán)政法函〔2018〕33號）指出，其中“對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”規(guī)定的適用，不以環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提。環(huán)保部門在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在第二十三條第一款規(guī)定的違法行為時，即可以根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素，在責(zé)令建設(shè)單位限期改正的同時一并適用。此外，對“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉”規(guī)定的適用，也不以環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提。

因此，對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的處罰，不以生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提，責(zé)令限期改正與行政處罰可以一并適用。對于造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞的，應(yīng)直接責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，或者報政府批準關(guān)閉，也不以責(zé)令限期改正而逾期不改正為前提。

3.“未驗先投”違法行為進行“雙罰”是否適用個體工商戶、獨資企業(yè)

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋》第五十九條的規(guī)定，在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當(dāng)事人，但應(yīng)同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息。營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者與實際經(jīng)營者不一致的，以登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者為共同訴訟人。

《民法典》規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營戶是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，在法律允許的范圍內(nèi)，以家庭為單位，按照承包合同規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會組織體。從法律地位上講，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的作用在于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，與城市中的個體工商戶相對應(yīng)，二者的地位相當(dāng)。民事訴訟中，訴訟主體是個人而不是“戶”。

《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》第二條的規(guī)定，本法所稱個人獨資企業(yè)，是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立，由一個自然人投資，財產(chǎn)為投資人個人所有投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實體。

《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

根據(jù)上述規(guī)定，個體工商戶經(jīng)營者、農(nóng)村承包經(jīng)營戶在法律主體上是自然人，個人獨資企業(yè)是由一個自然人投資的經(jīng)營實體，對當(dāng)事人的同一個違法行為，若對個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶或個人獨資企業(yè)實施“雙罰”，相當(dāng)于對經(jīng)營者或投資人個人的同一違法行為，進行了兩次罰款，有違“一事不再罰”的行政處罰原則。在執(zhí)法實務(wù)中，經(jīng)常還會遇到未依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的自然人，在對“未驗先投”違法行為進行處罰時，同樣也不應(yīng)進行“雙罰”。

4.環(huán)評報告書、報告表已依法改為登記表的，“未驗先投”不再處罰

行政處罰決定作出前，建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別已經(jīng)依法從環(huán)境影響報告書、報告表調(diào)整為環(huán)境影響登記表的，對建設(shè)項目原來存在的“未驗先投”行為，不再予以處罰。上述不再予以處罰的情形，不受該建設(shè)項目是否曾取得環(huán)境影響評價批復(fù)，以及環(huán)境影響評價批復(fù)中是否要求須進行環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的影響，亦不受立案時建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別是否已經(jīng)依法變化的影響。

三、判例

（2019）桂行申546號行政裁定書節(jié)選

該案經(jīng)三級法院審理，本案涉及建設(shè)項目環(huán)境影響評價類別錯誤、認定違法事實不清適用法律錯誤、新舊法適用錯誤、“從舊兼從輕原則”的適用等多個法律問題。以下節(jié)選裁定內(nèi)容：

再審申請人某市生態(tài)環(huán)境局因與某磚廠環(huán)保行政處罰一案，不服某市中級人民法院（2018）桂11行終77號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一審查明：某磚廠的前身為某紅磚廠，該磚廠先后辦理了項目規(guī)劃選址、立項、登記備案、排放污染物許可證、營業(yè)執(zhí)照等相關(guān)手續(xù)，并于2006年10月份動工興建，2007年7月5日開始投產(chǎn)使用。該磚廠類型為個體工商戶，經(jīng)營者為林某某，經(jīng)營范圍：頁巖多孔磚制造及銷售。2017年11月14日，原某市環(huán)境保護局（以下簡稱原某市環(huán)保局）執(zhí)法人員對某磚廠進行現(xiàn)場檢查，認定該廠位于某市飲用水水源保護區(qū)，即龜石水庫二級保護區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)規(guī)模為年產(chǎn)4000萬塊頁巖磚于2013年底技改竣工并投產(chǎn)使用后，至今沒有完成項目環(huán)?？⒐を炇帐掷m(xù)，其行為違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條的規(guī)定。2017年11月21日，原某市環(huán)保局向某磚廠作出賀環(huán)責(zé)改字〔2017〕11號《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令某磚廠立即停止建設(shè)和生產(chǎn)行為，某磚廠隨后進行了停產(chǎn)使用。2018年3月1日，原某市環(huán)保局向某磚廠作出賀環(huán)罰告字〔2018〕11號《行政處罰事先（聽證）告知書》和賀環(huán)聽告字〔2018〕4號《行政處罰聽證告知書》，告知擬作出行政處罰的事實、理由和依據(jù)，以及當(dāng)事人享有陳述、申辯、聽證的權(quán)利。2018年3月22日，原某市環(huán)保局依某磚廠的申請，組織進行了聽證會。2018年5月29日，原某市環(huán)保局根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條、《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條第一項的規(guī)定，作出賀環(huán)罰字〔2018〕16號《行政處罰決定書》（以下簡稱16號處罰決定），決定：責(zé)令某磚廠改正環(huán)境違法行為，罰款人民幣800000元。某磚廠不服而提起行政訴訟，請求人民法院依法判令：1.確認16號處罰決定違法并予以撤銷；2.賠償某磚廠經(jīng)濟損失8946900元。

一審法院認為：關(guān)于被訴行政處罰行為的合法性問題?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條規(guī)定：“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用?！钡诙龡l第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉。”本案中，某磚廠位于某市飲用水水源保護區(qū)，即龜石水庫二級保護區(qū)范圍內(nèi)。該磚廠建設(shè)規(guī)模為年產(chǎn)4000萬塊頁巖磚于2013年底竣工并投產(chǎn)使用后，未按規(guī)定辦理涉案建設(shè)項目環(huán)?？⒐を炇蘸万炇蘸细袷掷m(xù)，其行為違反了上述規(guī)定。原某市環(huán)保局經(jīng)調(diào)查取證，對鳳發(fā)磚廠作出16號處罰決定認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，處罰適當(dāng)，依法予以維護。

綜上所述，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定,判決：駁回某磚廠的訴訟請求。

二審法院認為：某磚廠建設(shè)規(guī)模為年產(chǎn)4000萬塊頁巖磚的技改項目于2013年底竣工投產(chǎn)使用,依據(jù)原環(huán)境保護部頒布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2008年9月2日至2015年4月9日生效）的規(guī)定，某磚廠建設(shè)的該項目屬于磚瓦制造類，應(yīng)組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告表。原某市環(huán)保局作出的處罰決定對某磚廠應(yīng)否組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告文件的事實沒有查清，而庭審答辯認定某磚廠的該項目屬于應(yīng)組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書，并以此作出處罰，原某市環(huán)保局所作認定與上述名錄所列的規(guī)定不符，故，原某市環(huán)保局作出的行政處罰決定認定事實不清。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰”之規(guī)定，原某市環(huán)保局在沒有查清違法事實之前，不得給予某磚廠行政處罰。

某磚廠建設(shè)的該項目于2013年底竣工后即投產(chǎn)使用，因某磚廠未按規(guī)定報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告表，未能按報告表的要求建設(shè)配套環(huán)境保護設(shè)施，并將配套的環(huán)保設(shè)施報批驗收，而是竣工后直接投產(chǎn)使用。依據(jù)國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998年11月29日至2017年7月16日生效）第二十八條“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款”之規(guī)定，可對鳳發(fā)磚廠的該行為依法處罰。至原某市環(huán)保局于2017年11月14日執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)時，某磚廠仍沒有完成該項目環(huán)?？⒐を炇帐掷m(xù)而繼續(xù)進行生產(chǎn)，因此，某磚廠的該違法行為具有持續(xù)性，沒有超過行政處罰的追溯期限。但行政處罰應(yīng)當(dāng)適用行為時有效的法律，采取從舊兼從輕的原則，故，原某市環(huán)保局依據(jù)2017年7月16日新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉”之規(guī)定，對某磚廠作出行政處罰屬于適用法律錯誤。

關(guān)于原某市環(huán)保局作出的行政處罰結(jié)果是否合理。依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細化標準》（2018年1月1日起實施）“序號2-5；違法行為：需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假；法律責(zé)任：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條；程度和情節(jié)：限期改正，報告表，未造成不良后果，處二十萬以上五十萬以下罰款”之規(guī)定，即便依據(jù)新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條對某磚廠作出行政處罰，某磚廠未組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告表而“未驗先投”的違法情節(jié)應(yīng)處二十萬以上五十萬以下罰款。但原某市環(huán)保局在認定某磚廠的建設(shè)項目屬應(yīng)組織編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書，處以八十萬元的罰款，與上述自由裁量細化標準及某磚廠的違法事實不符，因此，原某市環(huán)保局所作處罰的結(jié)果不當(dāng)。

依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十條、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第七十條第（一）（二）（六）項、第六十九條之規(guī)定，判決撤銷一審判決，撤銷16號處罰決定。

再審申請人某市生態(tài)環(huán)境局申請再審稱：一、2017年11月14日原某市環(huán)保局執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查某磚廠正在生產(chǎn)，建設(shè)規(guī)模為年產(chǎn)4000萬塊頁巖磚的技改項目于2013年底竣工并投產(chǎn)使用，至今沒有完成項目環(huán)?？⒐を炇?，其違法事實清楚。二、原某市環(huán)保局依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細化標準》（2018年1月1日起實施）“序號2-5；違法行為：需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假；法律責(zé)任：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條；程度和情節(jié)：限期改正，報告表，造成不良后果，處五十萬以上八十萬元以下罰款”之規(guī)定，決定要求上訴人責(zé)令限期(2018年l2月30前)改正環(huán)境違法行為，同時對上訴人罰款80萬元，符合裁量標準。三、依據(jù)“從舊兼從輕原則”，如果違法行為開始于新法之前，連續(xù)到新法之后終了，在新舊法律都認為是違法的情況下，適用新法，但在進行處罰時，應(yīng)當(dāng)提出酌情從輕處理意見。本案依法應(yīng)處20萬元以上100萬元以下罰款，實際處罰80萬元符合“從舊兼從輕原則”精神。請求再審本案，撤銷二審判決，改判維持一審判決。

本院經(jīng)審查認為：關(guān)于16號處罰決定的事實認定問題。對于某磚廠存在“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假”的事實，違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的情形，16號處罰決定和原一、二審判決都予以認定，但對于某磚廠的違法情節(jié)屬于“未造成不良后果”還是“造成不良后果”，16號處罰決定沒有作出事實認定。根據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細化標準》（2018年1月1日起實施）的規(guī)定，未造成不良后果處二十萬以上五十萬以下罰款，造成不良后果的處五十萬以上八十萬元以下罰款，16號處理決定未認定某磚廠的違法情形為造成不良后果，對其處以80萬元罰款，屬認定事實不清，適用法律錯誤。

關(guān)于“從舊兼從輕原則”的適用問題。沒有證據(jù)證明某磚廠的違法行為造成不良后果，依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細化標準》（2018年1月1日起實施）的規(guī)定，應(yīng)在二十萬元以上五十萬元以下的處罰幅度內(nèi)考慮從輕處罰，16號處罰決定給予80萬元罰款，不符合“從舊兼從輕原則”精神。

綜上所述，再審申請人某市生態(tài)環(huán)境局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回某市生態(tài)環(huán)境局的再審申請。

結(jié)語：

筆者認為，在認定未驗先投違法行為的同時，不僅僅只查證具備未驗先投違法事實，還須多方查證其他事實，如：查清編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告文件的類別和等級、對違法情節(jié)調(diào)查核實、行政處罰時是否適用行為時有效的法律，采取從舊兼從輕的原則、處罰結(jié)果是否合理、行政程序的步驟、順序上是否符合法律規(guī)定等等，并結(jié)合環(huán)境危害程度、當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和采取的措施等因素，綜合查證各項事實證據(jù)之后作出公平公正的決定，才能在訴訟中避免由此帶來的訴訟風(fēng)險。