2021年生態(tài)環(huán)境政策分析（一）：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式 推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)

大氣網(wǎng)訊:2021年作為“十四五”的開(kāi)局之年，也是政策發(fā)布的重要年份，國(guó)家及相關(guān)部委層面共頒布生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域政策性文件105項(xiàng)，其中中共中央、國(guó)務(wù)院層面發(fā)布文件14項(xiàng)，相關(guān)部委發(fā)布文件91項(xiàng)，整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、分量足、重點(diǎn)明確”的特點(diǎn)。各省（區(qū)、市）也紛紛出臺(tái)本省“十四五”期間生態(tài)環(huán)境發(fā)展的規(guī)劃類(lèi)文件。

環(huán)境商會(huì)聯(lián)合和君咨詢生態(tài)環(huán)保事業(yè)部在歲末推出《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析》專(zhuān)題報(bào)告，試圖從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)視角，對(duì)2021年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策進(jìn)行梳理、盤(pán)點(diǎn)和分析、總結(jié)，以期通過(guò)政策的走向展望未來(lái)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對(duì)業(yè)內(nèi)企業(yè)的未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略制定提供參考，敬請(qǐng)關(guān)注。

此為系列分析之一--轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)。

2021年是碳中和實(shí)踐的元年。這一年，圍繞“雙碳”目標(biāo)的政策體系在不斷筑起；這一年，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)放，豎起歷史里程碑；這一年，碳中和起步穩(wěn)健，注入綠色、低碳的中國(guó)經(jīng)濟(jì)在向高質(zhì)量換擋升級(jí)，百年新征程帶來(lái)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間的重大機(jī)遇。在“雙碳目標(biāo)”指引下，生態(tài)環(huán)保也開(kāi)始新征程。

以“綠色低碳”為筆，繪制高質(zhì)量發(fā)展底色

2021年2月22日，在中央1號(hào)文件發(fā)布的第二天，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《4號(hào)文》），以習(xí)近平總書(shū)記“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系是解決我國(guó)資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的基礎(chǔ)之策”的重要論斷為基礎(chǔ)，對(duì)加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系作了頂層設(shè)計(jì)和總體部署。

《4號(hào)文》明確提出近期（2025年）和中長(zhǎng)期（2035年）發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)三大體系的重點(diǎn)舉措和基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新、法律法規(guī)三大保障的重點(diǎn)工作進(jìn)行了明確。這份文件內(nèi)容涵蓋了生產(chǎn)生活生態(tài)的方方面面，是一份旨在統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的關(guān)系，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式全面轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)性文件，可以說(shuō)是我國(guó)對(duì)新發(fā)展理念中“綠色發(fā)展”的系統(tǒng)性詮釋?zhuān)橇?xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。

《4號(hào)文》為“十四五”期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域工作指明了方向，可以認(rèn)為是“十四五”期間政策發(fā)布的總基調(diào)，也拉開(kāi)了全年政策發(fā)布的序幕。在《4號(hào)文》的總體框架下，全年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策可以概括為：以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和為目標(biāo)；以基于分區(qū)管控和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)為主線；以問(wèn)題為導(dǎo)向，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，補(bǔ)齊環(huán)境短板。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)

在習(xí)近平總書(shū)記在七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“雙碳”目標(biāo)一周年的日子，2021年9月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“雙碳”意見(jiàn)》）文件。從標(biāo)題就可以看出，這個(gè)文件的目的就是要統(tǒng)一各方思想，讓大家“準(zhǔn)確全面”認(rèn)識(shí)“雙碳”工作的內(nèi)涵和外延，在此基礎(chǔ)上認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)工作。正如發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人所言，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，面臨前所未有的困難挑戰(zhàn)……在中央層面制定印發(fā)意見(jiàn)，對(duì)碳達(dá)峰碳中和這項(xiàng)重大工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署，進(jìn)一步明確總體要求，提出主要目標(biāo)，部署重大舉措，明確實(shí)施路徑，對(duì)統(tǒng)一全黨認(rèn)識(shí)和意志，匯聚全黨全國(guó)力量來(lái)完成碳達(dá)峰碳中和這一艱巨任務(wù)具有重大意義”。

因此，文件把“全國(guó)統(tǒng)籌”作為首要工作原則，要“全國(guó)一盤(pán)棋，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任”，同時(shí)也要認(rèn)清實(shí)際，“根據(jù)各地實(shí)際分類(lèi)施策，鼓勵(lì)主動(dòng)作為、率先達(dá)峰”。

在此基礎(chǔ)上，文件分三階段（2025年、2030年和2060年）提出明確的工作目標(biāo)，并要求將綠色低碳發(fā)展理念融入各級(jí)各類(lèi)發(fā)展規(guī)劃中、融入?yún)^(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施中、融入日常生產(chǎn)生活方式中，全方位、立體化的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。

表1 《“雙碳”意見(jiàn)》提出的主要目標(biāo)

文件從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、交通運(yùn)輸體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、科技創(chuàng)新、對(duì)外開(kāi)放等方面提出了方向性工作要求，并要求做好法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和政策機(jī)制等方面的保障。

如果說(shuō)《“雙碳”意見(jiàn)》仍然是一個(gè)方向性、框架性文件的話，《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《23號(hào)文》）則明確了具體實(shí)施路徑。

首先，《23號(hào)文》對(duì)《“雙碳”意見(jiàn)》中前兩階段工作目標(biāo)做了進(jìn)一步完善，針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、技術(shù)創(chuàng)新、生活方式和政策體系有了更加全面的目標(biāo)闡述。

表2 《23號(hào)文》和《“雙碳”意見(jiàn)》主要目標(biāo)對(duì)比

其次，《23號(hào)文》十分具體的提出了實(shí)施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)、節(jié)能降碳增效行動(dòng)、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動(dòng)、交通運(yùn)輸綠色低碳行動(dòng)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)、綠色低碳科技創(chuàng)新行動(dòng)、碳匯能力鞏固提升行動(dòng)、綠色低碳全民行動(dòng)、各地區(qū)梯次有序碳達(dá)峰行動(dòng)等“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”。例如在節(jié)能降碳增效行動(dòng)中，明確指出“以電機(jī)、風(fēng)機(jī)、泵、壓縮機(jī)、變壓器、換熱器、工業(yè)鍋爐等設(shè)備為重點(diǎn)，全面提升能效標(biāo)準(zhǔn)”，可以直接對(duì)應(yīng)到具體的行業(yè)甚至企業(yè)。

再次，十分具體的指出了下一步配套政策的方向甚至內(nèi)容，例如“推動(dòng)能源法、節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等制定修訂”。

《23號(hào)文》是一份真真正正的行動(dòng)方案。同時(shí)，配合兩個(gè)文件，各部委也先后出臺(tái)了一系列配套文件，細(xì)化落實(shí)具體行動(dòng)。

——節(jié)能降碳增效行動(dòng)

在節(jié)能降碳增效行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”全國(guó)清潔生產(chǎn)推行方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1524號(hào)），對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸領(lǐng)域等提出了推行清潔生產(chǎn)的具體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見(jiàn)》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2021〕1464號(hào)）要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點(diǎn)行業(yè)和數(shù)據(jù)中心通過(guò)實(shí)施節(jié)能降碳行動(dòng)，到2025年達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過(guò)30%，到2030年行業(yè)整體能效水平和碳排放強(qiáng)度達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

——工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)

在工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)方面，工信部發(fā)布了《“十四五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》（工信部規(guī)〔2021〕178號(hào)）及《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)融合作推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（工信部聯(lián)財(cái)〔2021〕159號(hào)）在《“雙碳”意見(jiàn)》和《23號(hào)文》主要目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了諸如“重點(diǎn)行業(yè)主要污染物排放強(qiáng)度降低10%”“大宗工業(yè)固廢綜合利用率達(dá)到57%，主要再生資源回收利用量達(dá)到4.8 億噸”“單位工業(yè)增加值用水量降低16%”等細(xì)化目標(biāo)，提出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化、能源消費(fèi)低碳化、資源利用循環(huán)化、生產(chǎn)過(guò)程清潔化、產(chǎn)品供給綠色化、生產(chǎn)方式數(shù)字化等主要任務(wù)，明確對(duì)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用、工業(yè)企業(yè)綠色化改造提升、工業(yè)園區(qū)和先進(jìn)制造業(yè)集群綠色發(fā)展、綠色供應(yīng)鏈、綠色制造服務(wù)體系、綠色低碳產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)等領(lǐng)域加強(qiáng)產(chǎn)融結(jié)合、給予金融支持。

——城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動(dòng)

在城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動(dòng)方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)務(wù)院公報(bào)2021年第31號(hào)）要求推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)方式綠色轉(zhuǎn)型，提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量和資源環(huán)境承載能力、城市和鄉(xiāng)村品質(zhì)和人居環(huán)境。住建部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市節(jié)水工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建辦城〔2021〕51號(hào)），提出通過(guò)構(gòu)建水循環(huán)體系、提升用水效率、完善節(jié)水機(jī)制等措施，達(dá)成到2025年“全國(guó)城市公共供水管網(wǎng)漏損率力爭(zhēng)控制在9%以內(nèi)，全國(guó)地級(jí)及以上缺水城市再生水利用率達(dá)到25%以上，京津冀地區(qū)達(dá)到35%以上，黃河流域中下游力爭(zhēng)達(dá)到30%”的總體目標(biāo)；同時(shí)財(cái)政部聯(lián)合住建部、水利部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》（財(cái)辦建〔2021〕35號(hào)）明確在2021-2023年通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選拔確定部分示范城市（第一批20個(gè)）給予資金支持。住建部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見(jiàn)》（建村〔2021〕45號(hào)）則對(duì)縣城落實(shí)綠色低碳建設(shè)提出了十個(gè)方面的具體要求。

——交通運(yùn)輸綠色低碳行動(dòng)

在交通運(yùn)輸綠色低碳行動(dòng)方面，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于全面深入推進(jìn)綠色交通發(fā)展的意見(jiàn)》（交政研發(fā)〔2017〕186號(hào)），提出在貨運(yùn)方面提高鐵路、水運(yùn)及多式聯(lián)運(yùn)比例，在客運(yùn)方面提高鐵路及綠色出行比例，提高交通運(yùn)輸清潔能源消費(fèi)比例、降低污染物排放等目標(biāo)及7個(gè)方面重點(diǎn)工程。

——循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕969號(hào)）在前述各項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出了“農(nóng)作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達(dá)到60%，建筑垃圾綜合利用率達(dá)到60%，廢紙利用量達(dá)到6000 萬(wàn)噸，廢鋼利用量達(dá)到3.2 億噸，再生有色金屬產(chǎn)量達(dá)到2000 萬(wàn)噸，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產(chǎn)量分別達(dá)到400 萬(wàn)噸、1150萬(wàn)噸、290 萬(wàn)噸，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到5 萬(wàn)億元”等各重點(diǎn)領(lǐng)域具體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，并且提出了城市廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)工程、園區(qū)循環(huán)化發(fā)展工程、大宗固廢綜合利用示范工程、建筑垃圾資源化利用示范工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)與裝備創(chuàng)新工程、再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用提質(zhì)行動(dòng)、汽車(chē)使用全生命周期管理推進(jìn)行動(dòng)、塑料污染全鏈條治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型推進(jìn)行動(dòng)、廢舊動(dòng)力電池循環(huán)利用行動(dòng)等12項(xiàng)具體工程和行動(dòng)，可供有志于資源循環(huán)利用領(lǐng)域的企業(yè)按圖索驥開(kāi)展業(yè)務(wù)布局?！蛾P(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號(hào)）則進(jìn)一步圍繞煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢如何實(shí)現(xiàn)綜合利用率達(dá)到60%的目標(biāo)做出了明確的部署，并啟動(dòng)在“十四五”期間建設(shè)50個(gè)大宗固廢綜合利用示范基地的行動(dòng)（《關(guān)于開(kāi)展大宗固體廢棄物綜合利用示范的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2021〕438號(hào)））。

——綠色低碳全民行動(dòng)

在綠色低碳全民行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號(hào)）提出了“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)主要量化目標(biāo)和2035年中長(zhǎng)期目標(biāo)，明確圍繞“提意識(shí)、嚴(yán)約束、補(bǔ)短板、強(qiáng)科技、健機(jī)制”五個(gè)方面開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《“美麗中國(guó)，我是行動(dòng)者”提升公民生態(tài)文明意識(shí)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》（環(huán)宣教〔2021〕19號(hào)），對(duì)提高公眾生態(tài)文明意識(shí)、促進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型提出了具體要求。

——配套文件

在配套政策方面，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號(hào)）明確了溫室氣體重點(diǎn)排放單位確定的標(biāo)準(zhǔn)，以及這些單位碳排放配額的分配、交易、核查、清繳及處罰規(guī)則。

國(guó)資委還發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)科創(chuàng)〔2021〕93號(hào)），是《“雙碳”意見(jiàn)》和《23號(hào)文》結(jié)合中央企業(yè)實(shí)際情況的細(xì)化落實(shí)性文件。

小結(jié)

綜上所述，自我國(guó)“雙碳”目標(biāo)提出至今，經(jīng)過(guò)1年多的努力，國(guó)家層面已經(jīng)形成了較為完備的政策框架體系，提出了相對(duì)清晰的推進(jìn)方向和細(xì)化目標(biāo)，但由于“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)是設(shè)計(jì)全局性的、底層的發(fā)展邏輯的變革，涉及到生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，目前還不能直接落實(shí)到生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)遇與挑戰(zhàn)層面，需要依賴“生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)”和“環(huán)境污染治理”兩個(gè)層面逐級(jí)細(xì)化。