建設(shè)單位是否可以申請(qǐng)撤銷自己的環(huán)評(píng)批復(fù)？

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和環(huán)境領(lǐng)域信息公開力度的加大，可以看到越來越多環(huán)評(píng)批復(fù)被撤銷。其中很大一部分，是建設(shè)單位自行申請(qǐng)撤銷的。撤銷批復(fù)的生態(tài)環(huán)境部門，從省級(jí)到區(qū)縣級(jí)都有。

筆者從網(wǎng)上隨機(jī)選取了幾份環(huán)評(píng)批復(fù)撤銷的公告，涵蓋了省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門。它們的共同點(diǎn)是：建設(shè)單位申請(qǐng)，審批部門撤銷。

撤銷的依據(jù)，有的具體到條款，如《行政許可法》第六十九條第（五）款；有的就比較籠統(tǒng)，只寫《行政許可法》。

對(duì)于這種司空見慣，而又符合一般大眾邏輯和期望的事情，是否就是一定“合法”的呢？說清楚這個(gè)問題并不容易，筆者試著從邏輯是實(shí)例兩方面進(jìn)行解釋。

一、法理和邏輯

環(huán)評(píng)批復(fù)屬于一項(xiàng)行政許可，這個(gè)應(yīng)該沒有爭(zhēng)議。既然如此，那行政許可的做出、撤銷、撤回、吊銷、注銷等，應(yīng)該遵循《行政許可法》的基本要求。

《行政許可法》第六十九條是關(guān)于行政許可撤銷的情形，一共五款：

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

建設(shè)單位主動(dòng)申請(qǐng)撤銷，肯定不屬于前四款，因?yàn)槿羰乔八目畛蜂N的情形，主管部門都是有過錯(cuò)的，不可能到了這一步。

而第五款則是一個(gè)兜底條款，至于什么叫做“依法……的其他情形”，估計(jì)很多人說不清楚。但是是否就可以據(jù)此隨意撤銷一個(gè)行政許可呢？筆者認(rèn)為也不能這么隨意。

《行政許可法》釋義第六十九條講到，本條內(nèi)容是行政法學(xué)上信賴保護(hù)原則的具體化。

“所謂信賴保護(hù)原則，是行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信原則的延伸。行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信原則，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的行為應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，不得變化無常，不得溯及既往，表現(xiàn)在行政許可上，就是行政機(jī)關(guān)一旦作出行政許可的決定，就不能隨意更改或者撤銷，并有責(zé)任依法采取措施保證被許可人順利地從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)”。

《行政許可法》第六十九條中的撤銷，是指由行政機(jī)關(guān)撤銷有瑕疵的行政許可。第五款的兜底條款也應(yīng)體現(xiàn)這一原則：即除了上述四種情形以外，遇有其他由于存在違法因素而導(dǎo)致行政許可無效的情形，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，可以依法撤銷行政許可。

舉個(gè)環(huán)評(píng)方面簡(jiǎn)單的例子就可以說明問題了：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》第三十條就規(guī)定了應(yīng)該撤銷環(huán)評(píng)批復(fù)的情形，很顯然這一條不屬于《行政許可法》第六十九條前四款中的任意一款。

以上便是從邏輯和法理上來說明了，行政許可是不可以隨便撤銷的。凡是撤銷的，一定是有瑕疵的行政許可。

而且，“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷”；“依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”。

這正如行政許可的設(shè)定：法律可以設(shè)定行政許可，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

因此，行政許可的做出和撤銷，都不可隨意為之。行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的行為應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，不得變化無常，不得溯及既往。

有興趣的同學(xué)們可以詳細(xì)閱讀《行政許可法》第六十九條的釋義。

二、具體的判例

2014年5月21日，龍門縣公安局對(duì)惠州市林業(yè)局作出龍公（森）不立字[2014]00003號(hào)不予立案通知書，其中內(nèi)容為：“你單位于2014年4月25日提出/移送的中科電站非法占用農(nóng)用地案，我局經(jīng)審查認(rèn)為中科電站的行為不構(gòu)成犯罪，根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十條之規(guī)定，決定不予立案”。中科電站對(duì)廣東省林業(yè)廳作出的上述撤銷行政許可決定不服，提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷該決定。

（2）最高法最終裁定

該案經(jīng)廣州中院一審、廣東高院二審，均判定中科電站敗訴。中科電站不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院最終判決：

①撤銷廣東省高級(jí)人民法院2015年12月4日作出（2015）粵高法行終字第637號(hào)行政判決；

②撤銷廣東省廣州市中級(jí)人民法院2015年8月26日作出（2014）穗中法行初字第192號(hào)行政判決；

③撤銷廣東省林業(yè)廳作出的粵林審撤字[2014]1號(hào)《撤銷行政許可決定書》。

（3）爭(zhēng)議焦點(diǎn)及裁判

最高法的“三個(gè)撤銷”說明了行政許可的嚴(yán)肅性。當(dāng)然，中科電站申請(qǐng)?jiān)賹彽拇疝q也是堪稱精彩，感興趣的讀者可以閱讀原文。由于篇幅較長(zhǎng)，本文僅簡(jiǎn)化如下，

（1）《國(guó)家林業(yè)局征占用林地審批通知》的規(guī)定僅是行政許可申請(qǐng)程序中的一項(xiàng)負(fù)面清單，談不上是廣東省林業(yè)廳設(shè)定和實(shí)施土地使用行政許可的法定條件。

（2）《國(guó)家林業(yè)局征占用林地審批通知》沒有規(guī)定已經(jīng)取得的行政許可必須撤銷。

（3）廣東省林業(yè)廳撤銷惠州市林業(yè)局的06號(hào)處罰決定涉嫌“以刑代政”的情形。

（4）廣東省林業(yè)廳超越了自己的行政職能范圍，錯(cuò)誤理解相關(guān)法律法規(guī)，并進(jìn)一步導(dǎo)致其在司法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪認(rèn)定前就撤銷行政許可的錯(cuò)誤。

（5）廣東省林業(yè)廳作出對(duì)中科電站不利的撤銷行政許可決定前，沒有告知中科電站，亦沒有給予中科電站陳述、申辯的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重違反前述規(guī)定。

最高人民法院裁定認(rèn)為：

（1）撤銷行政許可亦屬于實(shí)施行政許可。廣東省林業(yè)廳在已經(jīng)核準(zhǔn)中科電站使用涉案林地且未事先告知中科電站的情況下，作出不利于中科電站的撤銷行政許可決定，剝奪了中科電站依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)，違反了公開原則和基本的正當(dāng)程序原則。

（2）撤銷行政許可缺乏法律依據(jù)。廣東省林業(yè)廳在訴訟期間依據(jù)的《國(guó)家林業(yè)局征占用林地審批通知》僅為部門規(guī)范性文件，該通知和廣東省林業(yè)廳均無權(quán)增設(shè)行政許可的條件，且該通知亦未對(duì)撤銷行政許可作出規(guī)定。

寫到此處，筆者已無需再寫什么內(nèi)容了，因?yàn)檫@份裁定書中，中科電站的答辯及最高人民法院的裁定已經(jīng)是十分精彩了。

三、解決辦法

在不影響相關(guān)人員的利益，而且由于客觀原因如項(xiàng)目未建設(shè)需重新選址，建設(shè)單位的確不需要已取得的環(huán)評(píng)批復(fù)，難道就沒有辦法了嗎？

實(shí)際上這種情況最恰當(dāng)?shù)氖褂谩白N”。《行政許可法》第七十條第三款就規(guī)定了：法人或者其他組織依法終止行政許可，應(yīng)當(dāng)使用注銷。

當(dāng)然，如果是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要收回已經(jīng)頒發(fā)的行政許可，符合以下兩種情形，還可以撤回：

（1）行政許可依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止；

（2）行政許可依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。

撤回行政許可對(duì)公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，作出撤回行政許可決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。

說到底，行政行為還是要遵循最基本的原則：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。

原標(biāo)題:建設(shè)單位是否可以申請(qǐng)撤銷自己的環(huán)評(píng)批復(fù)？