生態(tài)環(huán)境部門如何正確適用法制審核制度？

修訂前的《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰決定審核制度，修訂后的《行政處罰法》首次將法制審核制度單獨作為一條進行規(guī)定，并充分吸收了《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》的精神，對法制審核制度進行了細化和完善。生態(tài)環(huán)境部門在執(zhí)法實踐中正確適用這項制度，有幾個重點問題需要關注。

問題一：法制審核的功能定位是什么？

從修訂后的《行政處罰法》第五十八條的規(guī)定可以看出，對納入法制審核范圍的行政處罰案件，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。由此可見，法制審核是確保行政機關作出的重大行政處罰決定合法有效的關鍵環(huán)節(jié)，是作出重大行政處罰決定前的必經程序。

問題二：重大行政處罰決定作出前未經法制審核會有什么后果？

《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定，違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。因此，如果重大行政處罰決定未經法制審核，一旦被相對人訴之法院，有可能被法院判定該行政處罰程序違法而導致無效。

問題三：哪些行政處罰案件需要進行法制審核？

修訂后的《行政處罰法》對需要進行法制審核的行政處罰案件范圍作出了詳細規(guī)定，從法條規(guī)定來看，并非所有的行政處罰案件均需進行法制審核，只有重大行政處罰決定才需要法制審核。但在實踐中，有的生態(tài)環(huán)境部門將所有的行政處罰案件均納入法制審核范圍，導致法制審核部門不堪重負，在一定程度上影響了法制審核的效率和質量。

因此，筆者建議，各級生態(tài)環(huán)境部門應緊密結合修訂后的《行政處罰法》第五十八條第一款的規(guī)定，科學制定《重大行政處罰決定法制審核清單》，既不縮小法定的法制審核案件范圍，也不過于擴大法制審核范圍，在質量和效率之間達到一定平衡。

問題四：法制審核具體審什么？

修訂后的《行政處罰法》并未對法制審核具體審核哪些內容作出規(guī)定，但生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施意見》（環(huán)辦執(zhí)法〔2019〕42號，以下簡稱“三項制度”的實施意見）中明確了審核內容，主要是8個方面：執(zhí)法主體、管轄權限、執(zhí)法程序、事實認定、法律適用、證據使用、自由裁量權運用以及其他應審核的內容。

問題五：法制審核的機構和人員范圍如何確定？

關于審核人員。從修訂后的《行政處罰法》第五十八條可以看出，法制審核應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核，此外行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

關于審核機構。修訂后的《行政處罰法》并未對審核機構作出規(guī)定。但“三項制度”的實施意見中規(guī)定，一是進行法制審核的機構一般是各級生態(tài)環(huán)境部門負責法制工作的內設機構，沒有條件單獨設立法制工作機構的，應設立專門的法制審核崗位；二是鼓勵采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用。

在實踐中，如生態(tài)環(huán)境部門把行政處罰權委托給了環(huán)境執(zhí)法機構，這種情況下，在環(huán)境執(zhí)法機構內部具體指定法制審核機構，這種作法尚可以理解。但在生態(tài)環(huán)境部門未將行政處罰權委托給環(huán)境執(zhí)法機構的情形下，如果仍由環(huán)境執(zhí)法機構的內設部門進行法制審核就不太合適。筆者認為這種情況下，環(huán)境執(zhí)法機構單獨作為案件調查部門不宜再承擔法制審核的職責，否則就陷入了既是運動員又是裁判員的悖論，影響法制審核的中立性和客觀性。

此外，筆者認為，雖然鼓勵采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，但法制審核的主體應該是行政機關中的內設機構或工作人員，外聘法律顧問只是起到輔助作用，最終的法制審核意見書上應由行政機關內設機構蓋章或由負責法制審核的工作人員簽字，而不應由外聘法律顧問單獨簽字。

問題六：法制審核與聽證、集體討論的時間前后關系？

筆者認為法制審核應安排在聽證程序之后、集體討論之前，理由如下：

從修訂后的《行政處罰法》第五十八條第一款第二項規(guī)定可以看出，直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的行政處罰案件應進行法制審核。因此，法制審核應安排在聽證程序之后。如放在聽證之前進行法制審核，因為聽證工作尚未實際開展，無法對聽證是否符合法定要求進行審核。

《行政處罰法》第五十七條規(guī)定“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定……”由此可見，行政機關負責人具有對行政處罰決定的最終決策權。

因此，法制審核應定位為對擬作出的行政處罰決定進行審查核對，而并不是最終決定環(huán)節(jié)，它是作為最終決定作出前的一項前置程序。法制審核并沒有決斷力，法制審核意見是行政機關負責人作出行政處罰決定前的重要參考。因此，法制審核應在提交行政機關負責人集體討論前進行。

原標題:生態(tài)環(huán)境部門如何正確適用法制審核制度？