基于案例的我國2014-2020年P(guān)PP項目退出示范庫原因分析

水處理網(wǎng)訊:摘要：選取2014年后財政部4批PPP國家示范項目中被“清退出庫”或“調(diào)出示范”的187個項目作為研究對象，檢索與分析其失敗原因，得到133個項目的失敗原因，然后將失敗原因分為8個大類，深入分析示范項目的4個主要失敗原因：不具備PPP模式實施條件、項目落地困難、未按時完成采購、項目示范性不充足。基于上述內(nèi)容，從保障項目規(guī)范性、項目全生命周期示范性與項目可融資落地性三方面提出有關(guān)建議，以避免PPP項目的失敗。

1 引言

PPP作為一種政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，近年來在我國得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。但是由于PPP項目具有生命周期長、投資額巨大、參與方眾多、技術(shù)復(fù)雜等特點，對于地方政府和社會資本的建設(shè)與運營能力以及風(fēng)險管理能力都有著較高的要求，而地方政府和社會資本常常對于PPP模式的內(nèi)涵、運作機理、風(fēng)險管理等認(rèn)知不足或存在分歧，導(dǎo)致一些項目在實施過程遇到了諸多困難，甚至走向失敗。因此，對這些項目的失敗原因進行分析，從中總結(jié)經(jīng)驗，可為未來PPP項目的實施提供參考。

早期對于PPP項目失敗原因的研究主要集中于2014年以前的項目，且對于“失敗”的定義主要依據(jù)項目的實施結(jié)果，例如“合作關(guān)系取消”、“項目中止”等標(biāo)志。自2015年我國財政部建立PPP綜合信息平臺后，國內(nèi)各級PPP項目統(tǒng)一納入信息平臺下的項目庫（含示范項目庫、管理庫）進行管理，2017年下半年起，財政部開始對于庫中項目進行動態(tài)管理，將不合規(guī)、不到位的項目調(diào)出管理庫，包括把四批示范項目調(diào)至管理庫甚至調(diào)出項目庫?；诖?，國內(nèi)一些專家和學(xué)者對于清退出庫的“失敗PPP項目”進行了研究，例如，周月萍和周蘭萍（2019）對PPP項目整體退庫情況進行梳理，從完善合規(guī)問題、項目及時終止、模式適時調(diào)整三個方面為退庫的PPP項目提供了破解困境的路徑[1]。陳鵬等（2019）核查了發(fā)生變動的173個PPP示范項目存在的問題，明確了PPP項目的規(guī)范管理要求，列表闡述了PPP項目操作流程與常見的違法違規(guī)現(xiàn)象[2]。

目前對于清退出庫PPP項目的研究主要集中于把握清退原則、分析未來動向，從較為宏觀的層面分析清退項目的失敗原因，但未對針對所有被清退出庫的財政部國家示范項目進行研究。基于此，本文完整地篩選出2014年以后四批國家示范項目的“調(diào)出”與“退庫”項目，對篩選出的項目的失敗原因進行檢索與分類，并采用文獻調(diào)研和專家訪談對主要失敗原因進行深入分析，從而對示范項目庫中的在庫項目與被調(diào)出或清退的失敗項目，以及對后續(xù)PPP項目的規(guī)范實施等提出針對性的建議。

2 我國2014-2020年失敗PPP項目篩選

2.1 篩選方法及數(shù)據(jù)來源

為了深入分析示范項目庫中部分項目被清理的原因，進一步明確PPP示范項目應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范，本文將“失敗項目”定義為“清退出庫”及“調(diào)出示范”兩種。本文所研究的失敗項目的范圍為自2014年112號文公布第一批示范項目名單起至2020年2月5日，財政部PPP綜合信息平臺下的示范項目庫中被“清退出庫”及“調(diào)出示范”的全部項目。

在篩選過程中，本文作者完整截取了財政部公布的四批國家示范項目名單中的1148個項目，與截至2020年2月5日財政部PPP示范項目庫中的961個項目一一比對，尋找出名單中的差異項并進行記錄，最終篩選出被清退出庫及調(diào)出示范的共187個項目。

2.2 描述性統(tǒng)計

將示范項目庫中現(xiàn)存的961個PPP國家示范項目與篩選出的187個失敗項目按照一級行業(yè)領(lǐng)域進行劃分，得到領(lǐng)域分布如表1所示。用各領(lǐng)域失敗項目數(shù)量比上失敗項目數(shù)量與現(xiàn)存項目數(shù)量之和，得到該領(lǐng)域示范項目的失敗率。

示范項目庫中現(xiàn)存的961個項目與篩選出的187個失敗項目的省份分布如表2所示。用各省份失敗項目數(shù)量比上失敗項目數(shù)量與現(xiàn)存項目數(shù)量之和，得到該省份示范項目的失敗率。

3 失敗原因檢索與分析

3.1 失敗原因檢索

對篩選出的187個失敗項目的失敗原因進行查找檢索，檢索渠道主要包括財政部的政策文件、項目相關(guān)資料、PPP綜合信息平臺項目管理庫、PPP綜合信息平臺項目儲備清單、新聞與資訊，不同檢索渠道的使用情況如表3所示。

其中，對財政部政策文件的使用主要包括梳理《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》（財金[2015]109號）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金[2016]91號）、《關(guān)于進一步加強PPP示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號）中關(guān)于示范項目清退與調(diào)出的相關(guān)內(nèi)容；項目相關(guān)資料主要為失敗項目本身在網(wǎng)絡(luò)上進行信息公開的文件，包括中標(biāo)通知書等；管理庫信息主要為PPP綜合信息平臺項目管理庫中項目的具體信息與相關(guān)文件；儲備清單信息主要為PPP綜合信息平臺項目儲備清單中項目的具體信息與相關(guān)文件；新聞、資訊主要為新聞媒體、專業(yè)論壇等在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的失敗項目相關(guān)信息。

通過各種渠道的細(xì)致檢索與比對，在187個失敗項目中，共計檢索出133個項目的失敗原因。

3.2 失敗原因統(tǒng)計

將133個項目的失敗原因進行分類，可分為8個大類：（1）不再繼續(xù)采用PPP模式；（2）未按時完成采購；（3）項目推進困難；（4）運作不規(guī)范；（5）項目依然處于準(zhǔn)備階段，退入儲備清單；（6）項目投資金融發(fā)生較大浮動；（7）項目相關(guān)方面變更；（8）其他原因。部分大類下設(shè)次級分類，按照不同分類將檢索出的失敗原因匯總統(tǒng)計如表4所示。

3.3 主要失敗原因分析

本文基于專家訪談與文獻調(diào)研，對部分在檢索過程中出現(xiàn)頻率較高的失敗原因進行深入分析，探索可能存在的深層次原因。

3.3.1 不具備PPP模式實施條件

由于不具備PPP模式實施條件而被清退的項目包括TJ-新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項目、KS-現(xiàn)代有軌電車項目、NJ-垃圾處理設(shè)施項目、WN-主城區(qū)城市集中供熱項目，這4個項目均為財政部第一批國家示范項目，由于第一批國家示范項目時間較早，當(dāng)時我國PPP模式的政策與規(guī)范體系仍不夠完善，在示范項目的評審過程中對于是否具備PPP模式實施條件的把握不夠到位，故存在一部分示范項目不夠規(guī)范。

3.3.2 項目落地困難

由于項目落地困難而被清退的共有32個示范項目，在失敗原因的次級分類中占比最高，“落地難”作為我國PPP模式推廣過程中的一大難題，國內(nèi)學(xué)者對于導(dǎo)致PPP項目落地困難的深層次原因也進行了一系列研究。

綜合文獻調(diào)研和專家訪談的結(jié)果，得到導(dǎo)致我國PPP項目落地困難的深層次原因如下：

（1）宏觀政策變化與完善。2014-2017年，國家大力推廣PPP在全國范圍內(nèi)的應(yīng)用，許多PPP項目“大干快上”，進入PPP綜合信息平臺項目庫。因為PPP是新生事務(wù)，政府、社會資本方和金融機構(gòu)等各方對PPP及相關(guān)政策的理解與把握不到位，缺乏PPP人才，故對于這些早期入庫甚至評為示范的PPP項目，篩選與入庫審核等不夠嚴(yán)格[3]，導(dǎo)致部分不合適的項目入庫后難于落地。2017年下半年起，隨著《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）和《關(guān)于進一步加強PPP示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號）的發(fā)布，財政部開展了對于項目庫與示范項目的核查與清理工作，加上政府隱性債務(wù)、資管新規(guī)等相關(guān)政策陸續(xù)出臺，宏觀層面發(fā)生了一些政策變化和完善[4]，使得一些早期入庫的PPP項目的出發(fā)點與實施條件發(fā)生了一些變動，部分項目因此落地受阻，被財政部清退出庫。

（2）PPP項目融資難，主要表現(xiàn)在資本金與債務(wù)資金兩個方面。①資本金籌措困難[5]。對于央企、國企而言，受到國資委降杠桿率特別是《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）的要求，央企投資者對PPP項目有較高的出表需求，努力尋找外部資金、進行結(jié)構(gòu)化的融資安排，但《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]106號）等新規(guī)出臺后，銀行的理財資金等對此再鞭長難及，而由于PPP項目整體投資收益率不高，盈利能力難以覆蓋項目的長期風(fēng)險[6]，市場資金對其投資信心不強、投資意愿較低，資本金難以籌措，出表更難。②債務(wù)資金獲取困難。對于央企而言，由于其體量大、實力雄厚、信用好，在落實資本金后，獲取債務(wù)資金并非難事。但對于民營企業(yè)而言，在承攬一些PPP項目后，自有資金不足，信用不足，將PPP項目應(yīng)收賬款質(zhì)押獲取銀行貸款難度較大，使得項目融資無法落地。

（3）地方政府主管和政策變動。一方面，當(dāng)?shù)胤秸I(lǐng)導(dǎo)者換 屆后，常出現(xiàn)新官不認(rèn)舊賬的情形，終止上一任政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立的“政績工程”，或是出于清理地方債等的財政壓力的考慮，將一些處于初期階段的項目提前終止，導(dǎo)致原有項目無法落地。另一方面，對于一部分早期“打包打捆”的PPP項目，隨著時間的推移，項目的實施遇到困難，推進受阻，地方?jīng)Q定削減項目規(guī)模、拆分項目包捆，這也使得原有項目無法落地。

（4）項目各參與方認(rèn)知不一致。雖然部委層面發(fā)布了大量PPP相關(guān)政策文件，但PPP立法依然缺失，不同部委之間的政策之間也存在不匹配甚至沖突現(xiàn)象，地方政府有時無所適從、協(xié)調(diào)困難；項目的不同主體對于PPP的認(rèn)知和目的不同，社會資本方與政府之間的談判困難，導(dǎo)致部分PPP項目進展緩慢甚至無法落地。

3.3.3 未按時完成采購

一部分新建項目由于未能按時完成采購，被財政部調(diào)出示范項目名單或清退出庫。對于PPP項目的采購，首先需要滿足兩項限制條件，分別是完成項目實施方案的審批以及完成項目物有所值評價與財政承受能力論證。除了在采購方式選擇與采購流程中遇到的問題之外，PPP項目采購難還可能是由于項目本身的選擇與實施方案的策劃不夠到位。政府在項目前期策劃時對于項目的必要性論證不夠充分、可行性研究不夠到位、規(guī)劃不夠合理，都會導(dǎo)致項目本身存在瑕疵，再加上地方營商環(huán)境不佳等因素的綜合作用，往往導(dǎo)致項目采購文件沒有社會資本方響應(yīng)，采購難以完成。

3.3.4 項目示范性不充足

在第8大類失敗原因中，有4個項目由于其他原因被調(diào)出示范庫而調(diào)入管理庫，這4個項目均已進入執(zhí)行期，項目采購時間均未逾期，物有所值評價與財政承受能力論證都得到通過，項目正以相對規(guī)范的形式運作，但也可能由于示范性不充足而被調(diào)出示范庫。

隨著國家層面PPP相關(guān)政策的不斷出臺，PPP項目的實施質(zhì)量也不斷提高，對于一些早期進入示范項目庫的項目而言，財政部需要對其是否典型、是否依然具有較強的示范性、項目本身是否存在亮點等進行評估，如果一個項目不夠經(jīng)典、示范性不足，可能將被財政部調(diào)出示范名單。同時，對于采用PPP模式的項目整體比例不大的領(lǐng)域，例如醫(yī)療、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等，如果一個地區(qū)已經(jīng)存在了一個醫(yī)療領(lǐng)域或城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域的PPP示范項目，已經(jīng)能夠充分發(fā)揮示范作用，那么出于控制示范項目名額的考慮，該地區(qū)另一個相同領(lǐng)域的示范項目很可能被認(rèn)為不再必要，因而被調(diào)出示范項目名單。

4 結(jié)論與建議

本文通過對國家示范項目中被“清退出庫”或“調(diào)出示范”的187個項目的失敗原因進行分析，得到了PPP項目的四個主要失敗原因并進行了詳細(xì)分析，據(jù)此可為我國后續(xù)PPP項目的實施提出以下幾點建議。

（1）地方政府應(yīng)保障示范項目長期的規(guī)范性。地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央相關(guān)政策規(guī)范實施PPP項目，保證項目合規(guī)，避免將PPP模式作為地方政府的變相融資工具和過度依賴土地財政等做法，與中央政府實施PPP模式以減少地方債務(wù)、促進改革、提高效率等目標(biāo)保持一致。同時，地方政府應(yīng)遵守合同，提升信用，保障示范項目長期的穩(wěn)定性與規(guī)范性，避免新官不認(rèn)舊賬等問題。此外，為了規(guī)范PPP項目實施過程中地方政府的行為，提高中央和地方不同政府部門之間的協(xié)調(diào)和治理能力，應(yīng)大力推進PPP立法進程。

（2）項目參與方應(yīng)保障示范項目在全生命周期的示范性。示范項目應(yīng)當(dāng)在各個階段中始終落實好合規(guī)性要求，避免出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象而被調(diào)出示范項目名單或清退出庫。特別是在項目識別階段，政府應(yīng)當(dāng)做好項目前期策劃，明確項目定位，充分考慮項目是否具備PPP模式的實施條件，按照規(guī)范程序按時完成物有所值評價與財政承受能力論證。在項目準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)設(shè)計采用合理的風(fēng)險分配框架，編制規(guī)范科學(xué)的項目實施方案并審核到位，選擇恰當(dāng)?shù)捻椖窟\作方式。在項目采購階段，應(yīng)保證采購過程的競爭性與透明性，按時按要求完成采購。在項目執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)由社會資本或項目公司完成項目融資，禁止政府提供融資擔(dān)保，同時政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，加強監(jiān)管與績效評價；在項目移交階段，應(yīng)按合同進行移交，對移交的項目資產(chǎn)開展資產(chǎn)評估與性能測試。

（3）項目落地問題需及時有效解決。示范項目庫中尚未落地的項目應(yīng)當(dāng)加快落地進程，把握宏觀層面政策的最新動向，嚴(yán)格按照國家政策對項目開展實施，充分保障項目的合規(guī)性要求，規(guī)范完成項目的融資、建設(shè)和運營，為其它類似項目提供示范。針對融資難的問題，中央政府可出臺鼓勵金融機構(gòu)包括保險等資金參與的政策，加強發(fā)揮中國PPP基金和省市政府基金為地方政府和項目增信的作用，社會資本也應(yīng)積極與各類金融機構(gòu)溝通，創(chuàng)新融資方式；對存量項目，則結(jié)合國家發(fā)改委和財政部2016-2017年有關(guān)PPP項目資產(chǎn)證券會（ABS）特別是2020年中國證監(jiān)會與國家發(fā)改委有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點政策，盤活存量資產(chǎn)，籌措資金。對于進展不順利、沒有按時落地、不具備示范性的項目，應(yīng)及時調(diào)出示范或清退出庫。

參考文獻

[1]周月萍,周蘭萍.退庫項目怎么辦? [J].建筑, 2019, (12): 46-48.

[2]陳鵬,陳陽, 李立凱.加強PPP項目的合規(guī)性和規(guī)范發(fā)展[J].中國政府采購, 2019, (07): 58-61.

[3]王立國,曹書. 我國PPP項目落地的障礙與對策[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2018, 39(06): 137-141.

[4]馬恩濤,李鑫. 我國PPP項目落地率及其影響因素研究[J].經(jīng)濟與管理評論, 2019,35(02): 32-43.

[5]張寓.國有建筑企業(yè)參與PPP項目的融資問題及應(yīng)對思考[J].現(xiàn)代營銷(下旬刊), 2020, (04): 58-59.

[6]武文超. PPP項目落地實施難問題分析與對策研究[J].決策探索(下), 2019, (12): 18-19.