環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素研究

水處理網(wǎng)訊:摘要：環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是推廣應(yīng)用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，近年來，PPP模式在該領(lǐng)域的推廣應(yīng)用不斷發(fā)展，同時(shí)也涌現(xiàn)出了一些問題，形成了該領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例分析兩個(gè)方面，以研究文獻(xiàn)與實(shí)際案例為研究基礎(chǔ)，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了歸納、分類及因素間關(guān)聯(lián)關(guān)系分析，由此可對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實(shí)踐提供借鑒。

1 概述

環(huán)境保護(hù)是推廣應(yīng)用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，是國家發(fā)展改革委2016年出臺的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》中重點(diǎn)支持的七大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域之一。隨著PPP模式近年來的推廣應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也涌現(xiàn)出一些問題，形成了該領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例實(shí)踐分析兩個(gè)方面，以研究文獻(xiàn)與實(shí)際案例為研究基礎(chǔ)，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了歸納、分類和分析，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實(shí)踐提供借鑒。

2 基于文獻(xiàn)研究的角度

2.1 文獻(xiàn)搜集

首先，對現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行搜集，搜集的關(guān)鍵詞主要包括“PPP”相關(guān)詞匯（“BOT”“政府與社會資本合作”等）、“環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施”相關(guān)詞匯（“污水處理”、“垃圾焚燒”等）、“主要制約因素”相關(guān)詞匯（“阻礙”、“問題”等）。

其次，對于搜索到的文獻(xiàn)，考慮根據(jù)其與主題的相關(guān)度、論述深入性等進(jìn)行篩選，篩選標(biāo)準(zhǔn)包括（以下標(biāo)準(zhǔn)并不要求同時(shí)滿足）：研究對象是否是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項(xiàng)目；文獻(xiàn)中的相關(guān)觀點(diǎn)是否有足夠支撐（案例分析或數(shù)據(jù)分析）；對因素/問題的成因是否有進(jìn)一步的前溯分析或關(guān)聯(lián)分析；是否提到了較具時(shí)效性的問題等。由此得到可作為本文理論研究基礎(chǔ)的文獻(xiàn)列表見表1。

2.2 主要制約因素歸納

通過對文獻(xiàn)列表中所列文獻(xiàn)的詳細(xì)閱讀與歸納總結(jié)，得出這些文獻(xiàn)中提出的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施推廣PPP模式的主要制約因素，將各主要制約因素及其簡要解釋表示見表2。

3 基于案例分析的角度

本文對從文獻(xiàn)、新聞報(bào)道、公共媒體資料等內(nèi)容中搜索、篩選得到的經(jīng)歷過失敗的環(huán)保PPP項(xiàng)目進(jìn)行了概況介紹與簡要分析，其中，“失敗”指項(xiàng)目在某一階段出現(xiàn)了嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)行的重大問題，若該問題最終解決、項(xiàng)目得以進(jìn)行，則認(rèn)為項(xiàng)目在某一階段失??；若問題未得到解決、項(xiàng)目無法繼續(xù)（如被回購等），則認(rèn)為項(xiàng)目徹底失敗。通過對這些案例的具體分析，本文歸納出了導(dǎo)致各個(gè)項(xiàng)目在某一階段失敗或徹底失敗的主要制約因素。

3.1 案例背景與概況

經(jīng)搜集、篩選后得到的案例共有6個(gè)，這些案例的背景情況可以簡要表示見表3。

3.2 案例分析

下面將對各個(gè)案例在某一階段失敗或徹底失敗的原因進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（1）對案例1的分析

該項(xiàng)目經(jīng)歷了失敗和成功兩個(gè)階段，在此對失敗階段的教訓(xùn)作出分析。

在2003年進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，大連市政府在缺乏充分專業(yè)性咨詢的情況下直接復(fù)制工程招標(biāo)的方法思路進(jìn)行公開招標(biāo)，招標(biāo)文件不完善[16]。確定中標(biāo)人后，政府與中標(biāo)人開展了頻繁談判，由于招標(biāo)文件缺乏最為重要的特許經(jīng)營協(xié)議及其他關(guān)鍵條款，雙方談判的內(nèi)容大多涉及特許經(jīng)營協(xié)議中的關(guān)鍵條款（如中標(biāo)人一直要求政府增加垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)），并且難以達(dá)成共識。2008年，項(xiàng)目正式宣告停滯失敗。

由此得出該案例前期失敗的主要原因是：缺乏專業(yè)性的充分咨詢，項(xiàng)目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足，采購過程草率而不規(guī)范，這些都會導(dǎo)致后續(xù)談判過程冗長、難度大，難以達(dá)成共識。

（2）對案例2的分析

該案例遇到的問題主要是兩個(gè)方面：一是在垃圾處理過程中，垃圾滲瀝液難聞的異味和垃圾焚燒產(chǎn)生的由致癌因素的二噁英氣體給附近的居民帶來了恐慌，因此遭到了公眾的反對、頻繁投訴，為解決此問題，目前該廠已經(jīng)做出的措施包括提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、請新聞媒體人士到廠考察調(diào)研并向公眾宣傳等；二是由于在合同中，與財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放的具體內(nèi)容（如數(shù)量等）并沒有明確的規(guī)定，項(xiàng)目公司只得到了很少的政府補(bǔ)貼，面臨較嚴(yán)重的收益不足情況[17]。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因是：公眾反對與政府補(bǔ)貼機(jī)制規(guī)定不明確，其中公眾反對的原因部分在于對地方政府監(jiān)管的實(shí)際效果缺乏信任，部分在于項(xiàng)目選址時(shí)缺乏必要的聽證程序。

（3）對案例3的分析

該案例出現(xiàn)的問題主要有兩方面。一是污水處理廠污染了居民自來水的水質(zhì)，導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損，引起附近居民強(qiáng)烈反應(yīng)，這與在該項(xiàng)目中缺乏全程監(jiān)管有關(guān)。二是當(dāng)?shù)卣诤灱s時(shí)僅從當(dāng)時(shí)的市場條件出發(fā)，在信息不充分的情況下簽署了有害公共利益的合同，在簽約后才因?qū)炗喌膬r(jià)格不滿又單方面要求重新談判、降低承諾價(jià)格，且態(tài)度頻繁轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致談判時(shí)間過長；這一方面反映出了當(dāng)?shù)卣捌诠ぷ髯龅貌缓茫嚓P(guān)經(jīng)驗(yàn)缺乏、管理水平不高；另一方面反映出當(dāng)?shù)卣狈ζ跫s精神，政府信用不足。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：公眾反對，監(jiān)管體系不夠完善，政府PPP管理水平不足，項(xiàng)目前期工作不到位，政府信用水平不足。

（4）對案例4的分析

該案例出現(xiàn)的問題主要是：長春市政府在2003年廢止了在2000年項(xiàng)目簽約時(shí)為支持項(xiàng)目而頒布的《專營辦法》，而匯津公司認(rèn)為這摧毀了項(xiàng)目運(yùn)營基礎(chǔ)，從而與長春市政府發(fā)生法律糾紛，最終以長春市政府回購污水處理廠告終。事實(shí)上，長春市政府廢止《專營辦法》是為貫徹國辦發(fā)[2002]43號文，該通知頒布于1998年，是為了禁止地方政府為引入境外投資者進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)而作出固定回報(bào)承諾而頒布的，本案例項(xiàng)目屬于該通知禁止的范疇，卻仍于2000年成功立項(xiàng)投產(chǎn)，體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)項(xiàng)目的前期工作（尤其是報(bào)批）出現(xiàn)了問題。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：項(xiàng)目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足。

（5）對案例5的分析

該案例出現(xiàn)的主要問題是：工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問題遲遲未能解決。問題背后的原因有：該污水處理廠位于東湖開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)計(jì)劃將配套的污水收集管網(wǎng)與道路同步建設(shè)，但是一直缺乏相應(yīng)資金，而城市污水管網(wǎng)建設(shè)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)（武漢市城投集團(tuán)）的資金也未能跟上；污水處理廠的污水來源城區(qū)在武漢市規(guī)定的排污費(fèi)收取范圍之外，這導(dǎo)致污水處理廠缺乏經(jīng)費(fèi)來源，與此相關(guān)的協(xié)商工作耗時(shí)長久。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：配套政策不完備，政府PPP管理水平不足。

（6）對案例6的分析

該案例出現(xiàn)的主要問題是受到附近居民的強(qiáng)烈反對，因此正在考慮搬遷。事實(shí)上，該垃圾焚燒發(fā)電廠的各項(xiàng)指標(biāo)均符合環(huán)保部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但是立項(xiàng)前的確并未征求過附近居民的意愿，而且該廠地址又太靠近生活區(qū)與商業(yè)區(qū)，公眾認(rèn)為垃圾焚燒處理會對自己的日常生活與身體健康產(chǎn)生重大影響。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：項(xiàng)目前期工作不到位，公眾反對，項(xiàng)目選址不當(dāng)。

3.3 主要制約因素歸納

將上節(jié)分析得到的主要制約因素進(jìn)一步歸納，總結(jié)見表4。

4 結(jié)論與建議

4.1 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素及關(guān)聯(lián)關(guān)系

本文從理論與實(shí)踐兩個(gè)視角對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了識別，將表2、表4中識別出的主要制約因素進(jìn)行匯總和整合，得到主要制約因素列表，見表5。

為深入分析表5所列主要制約因素之間的關(guān)系，本文借鑒系統(tǒng)動力學(xué)理論，試圖研究主要制約因素之間的因果關(guān)系，發(fā)現(xiàn)部分因素之間的確存在強(qiáng)弱不一的因果關(guān)系（有些因素在一定程度上構(gòu)成了另一些因素的“因”），故梳理得到因果關(guān)系如圖1、圖2所示。其中，圖1表示了部分主要制約因素之間的因果關(guān)系，圖2為圖1中“社會資本參與積極性不足”相關(guān)內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化；此外，在圖中，對“果”隨“因”增強(qiáng)而增強(qiáng)的因果鏈標(biāo)記“+”符號，稱其為正極性關(guān)系，反之標(biāo)記“-”符號，稱其為負(fù)極性關(guān)系。同時(shí)，從圖1中可以發(fā)現(xiàn)4個(gè)主要的正反饋回路，將它們整理如圖3所示，回路中的各因素可能會呈現(xiàn)持續(xù)相互增強(qiáng)或持續(xù)相互削弱的態(tài)勢。

對一些主要因果關(guān)系的具體分析如下：

（1）由于缺乏PPP方面的專業(yè)性充分咨詢、缺乏示范案例作為參考，政府可能會對相關(guān)內(nèi)容與經(jīng)驗(yàn)缺乏認(rèn)識，從而表現(xiàn)出較低的PPP管理水平；

（2）政府的PPP管理水平不足，又可能會導(dǎo)致政府在PPP項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)問題、在信息搜集不足與分析不足的情況下訂立合同（從而導(dǎo)致后續(xù)反悔，影響政府信用水平）、對環(huán)保PPP項(xiàng)目的監(jiān)管不足等問題；

（3）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時(shí)，共同形成了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)問題：若PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善，或沒有合理的動態(tài)測評機(jī)制，該項(xiàng)目就可能出現(xiàn)缺乏合理的系統(tǒng)性定調(diào)價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制規(guī)定不明確等問題；若配套政策的可落實(shí)性及實(shí)際效果存在不足，就可能會導(dǎo)致與項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠、綠色債券等政策的支持力度不足，從而不能達(dá)到降低企業(yè)融資成本、鼓勵(lì)社會資本投資的效果；

（4）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時(shí)，共同形成了PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題，例如，立項(xiàng)審查不到位，可能會導(dǎo)致一些盈利模式不成熟、經(jīng)營性差的項(xiàng)目通過立項(xiàng)，從而造成不利影響，這兩個(gè)制約因素都可以歸為PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題；同時(shí)，項(xiàng)目采購過程不規(guī)范也是PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題的構(gòu)成之一；

（5）政府信用不足、PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)問題、PPP項(xiàng)目執(zhí)行問題會導(dǎo)致社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不足，這對項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又有不利影響。

4.2 建議

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)

表5中“相關(guān)法律法規(guī)不完備”是沒有被歸入關(guān)聯(lián)關(guān)系圖（圖1）的兩個(gè)主要制約因素之一。法律法規(guī)對PPP項(xiàng)目本身、對PPP發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的影響，在法律層面對政府與社會資本合作的合同文本必要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定、對雙方的爭議解決協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，尤其是在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)分領(lǐng)域?qū)ｉT出臺有針對性的PPP政策，對解決很多制約問題都有積極意義。

（2）全面提高政府PPP管理水平

結(jié)合本文識別的制約因素及其之間的關(guān)系，政府若想提高PPP管理水平，可以從許多方面入手，重視專業(yè)性的充分咨詢；推動試點(diǎn)示范項(xiàng)目的打造、評價(jià)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣；開展相關(guān)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。除此之外，地方政府要想長期性或短期性地引入優(yōu)秀的管理人才（包含PPP人才），也需要提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以提高智力勞動的報(bào)酬、增強(qiáng)對人才的吸引力。

（3）立足行業(yè)特點(diǎn)創(chuàng)新環(huán)保PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)

環(huán)保PPP項(xiàng)目涉及垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域，可以根據(jù)這些領(lǐng)域業(yè)務(wù)本身的交易特點(diǎn)及技術(shù)特點(diǎn)，對項(xiàng)目的盈利模式/經(jīng)營模式進(jìn)行創(chuàng)新性的商業(yè)設(shè)計(jì)，以提高項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性；也可以利用EOD模式（Ecology-OrientedDevelopment，生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)），利用產(chǎn)業(yè)整合、權(quán)益整合、溢價(jià)回收等方式提升環(huán)保PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力。

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作者簡介：

杜妍慧，女，生于1998年，山西人，清華大學(xué)建設(shè)管理系博士研究生，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。電話：15695216739；郵箱：duyh20@mails.tsinghua.edu.cn。

伍迪（通訊作者），男，生于1988年，黑龍江大慶人，博士，高級工程師，副研究員，中國國際工程咨詢有限公司研究中心副處長，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。電話：18210283598；郵箱：wudi06@126.com；地址：北京市海淀區(qū)車公莊西路32號中咨大廈，100048。

王守清，男，生于1963年，福建人，博士，教授，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授暨清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）。