PPP項(xiàng)目績效管理淺析 ——以某黑臭水體治理PPP項(xiàng)目為例

水處理網(wǎng)訊:一、引言

根據(jù)中央關(guān)于“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”的相關(guān)要求，近年來各地陸續(xù)啟動了大量政府和社會資本合作項(xiàng)目（以下簡稱“PPP項(xiàng)目”），充分實(shí)現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)資源要素的融合運(yùn)用，有效支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，財(cái)政部2020年3月發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號，以下簡稱《操作指引》），全面指導(dǎo)PPP項(xiàng)目績效管理工作。

二、績效管理工作要點(diǎn)

對比以往的政策要求，《操作指引》明確了PPP項(xiàng)目各層級主體的主要績效管理職責(zé)，對開展績效管理工作進(jìn)行了詳細(xì)指導(dǎo)，將評價(jià)結(jié)果和財(cái)政預(yù)算進(jìn)行了有效對接。

（一）職責(zé)劃分

《操作指引》進(jìn)一步劃分了PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理體系中各方的職責(zé)，提倡由主管及財(cái)政部門加強(qiáng)績效制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（社會資本）共同開展績效管理工作，明確了準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段的績效管理工作內(nèi)容及工作開展方式，突出執(zhí)行階段是績效管理的重點(diǎn)，指導(dǎo)項(xiàng)目公司、實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政及主管部門以日常監(jiān)控、監(jiān)控糾偏、各類評價(jià)等工作方式全面開展績效管理工作，及時(shí)開展指標(biāo)調(diào)整、付費(fèi)、整改糾偏等工作，確保項(xiàng)目產(chǎn)出“物有所值”。

（二）目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置

在績效體系設(shè)置方面，《操作指引》明確由實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在實(shí)施方案階段落實(shí)PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，并在總體績效目標(biāo)基礎(chǔ)上設(shè)置“具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)”的年度績效目標(biāo)，要求目標(biāo)“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值”，并按照“系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性”的原則設(shè)置能夠清晰反映目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的具體績效指標(biāo)，以達(dá)到對PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和移交三個(gè)階段綜合評價(jià)的目的。

（三）工作程序

《操作指引》對績效評價(jià)工作具體開展流程作出了詳細(xì)指導(dǎo)，將程序規(guī)范為下達(dá)通知、制訂工作方案、組織評價(jià)、編制報(bào)告、資料歸檔和結(jié)果反饋六個(gè)步驟，著重提出實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對各階段績效評價(jià)工作方案進(jìn)行評審，確保后續(xù)評價(jià)工作規(guī)范、科學(xué)地開展，保障評價(jià)結(jié)果“依據(jù)充分、真實(shí)完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正”。

三、績效管理應(yīng)用案例

下面筆者以近年來較熱的黑臭水體治理項(xiàng)目為例進(jìn)行說明。該黑臭水體治理項(xiàng)目含清淤疏浚、截污納管及污水處理三大類治理內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)水環(huán)境改善、大幅度減少黑臭水體并建立長效管護(hù)機(jī)制為目標(biāo)，較適合采用PPP模式實(shí)施。

（一）項(xiàng)目基本情況

該黑臭水體治理工程內(nèi)容包括河道清淤工程、截污管線鋪設(shè)工程和污水廠站建設(shè)，共30余條河段，總長度約120余公里，采用PPP模式實(shí)施，即項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交，在服務(wù)期內(nèi)政府通過購買服務(wù)的方式向項(xiàng)目公司支付服務(wù)費(fèi)。

（二）項(xiàng)目績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)定

1.總體績效目標(biāo)

為確保治理范圍內(nèi)徹底消除黑臭水體,設(shè)置了建設(shè)期和運(yùn)營期總體目標(biāo)：建設(shè)期總體目標(biāo)設(shè)置為實(shí)現(xiàn)黑臭水體消除初見成效；運(yùn)營期總體目標(biāo)設(shè)置為建立長效管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)河道“長制久清”。

2.年度績效目標(biāo)

對標(biāo)2年建設(shè)期要求，年度建設(shè)期績效目標(biāo)為首年完成80%工程建設(shè)，次年完成全部單位工程驗(yàn)收并具備進(jìn)入運(yùn)營的條件。運(yùn)營期年度目標(biāo)為保持河道水質(zhì)不低于城市水體“無黑臭”四項(xiàng)指標(biāo)要求，截污管線鋪設(shè)范圍內(nèi)污水有效收集，污水處理廠站出水達(dá)標(biāo)排放。

3.建設(shè)期績效指標(biāo)

建設(shè)期評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定主要圍繞社會資本響應(yīng)文件、項(xiàng)目產(chǎn)出要求，對進(jìn)度、質(zhì)量、投資等指標(biāo)進(jìn)行管理：進(jìn)度方面結(jié)合年度績效目標(biāo)設(shè)置年度工期和總工期兩項(xiàng)指標(biāo)；質(zhì)量方面以《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》（SL 176—2007）和《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)范》（SL 233—2008）相關(guān)規(guī)定作為指標(biāo)；投資方面以政府批復(fù)的施工圖預(yù)算作為績效指標(biāo)。

4.運(yùn)營期績效指標(biāo)

運(yùn)營期主要圍繞黑臭水體特點(diǎn)，指標(biāo)分為定量和定性兩類。定量指標(biāo)要求水體滿足《城市黑臭水體整治工作指南》要求（透明度＞25cm，溶解氧＞2.0mg/L，氧化還原電位＞50mV，氨氮＜8.0mg/L），廠站出水要滿足要求（化學(xué)需氧量≤50mg/L，5日生化需氧量≤10mg/L，總磷≤10mg/L，氨氮≤5(8)mg/L，懸浮物≤20mg/L）。定性指標(biāo)分為河道岸坡保潔、截污管線維護(hù)和日常管理三方面。

（三）組織保障

績效管理要立足于維持良好的PPP合作關(guān)系，建立良好的組織保障、完善的管理機(jī)制，以提高工作效率，提高雙方履約能力并及時(shí)合理糾偏，確保項(xiàng)目總體朝預(yù)期方向發(fā)展。

1.組織體系建立

根據(jù)《操作指引》中關(guān)于財(cái)政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及評價(jià)、行業(yè)主管部門開展績效管理、第三方機(jī)構(gòu)提供協(xié)助的指導(dǎo)思路，構(gòu)建健全的組織保障體系，由屬地政府主要領(lǐng)導(dǎo)組成PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期各子項(xiàng)目的績效考核工作。由項(xiàng)目公司配套對接機(jī)制，積極配合領(lǐng)導(dǎo)小組和第三方績效管理機(jī)構(gòu)開展績效管理工作，按要求及時(shí)提供真實(shí)、完整、有效的資料和信息。

2.制度建設(shè)

《操作指引》對財(cái)政部門開展PPP項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)及工作指導(dǎo)提出了要求。為確?？冃Ч芾砉ぷ饔行蜷_展，該黑臭水體治理PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對標(biāo)《操作指引》各項(xiàng)要求，科學(xué)制訂建設(shè)期、運(yùn)營期績效管理制度。

建設(shè)階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)合同履約要點(diǎn)和管理工作需求，編制建設(shè)期績效評價(jià)工作方案《合同履約評價(jià)管理辦法》，對建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、安全及文明施工、管理指令、管理團(tuán)隊(duì)及施工考評等方面進(jìn)行過程動態(tài)評價(jià)。

運(yùn)營階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)合同績效目標(biāo)要求和績效監(jiān)控、評價(jià)要點(diǎn)，組織編制《運(yùn)營績效考核工作辦法》，規(guī)范項(xiàng)目公司、實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門及領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位工作職責(zé)和小組考核、評價(jià)工作流程，對項(xiàng)目公司日?？冃ПO(jiān)控工作及成果報(bào)送作出詳細(xì)要求，指導(dǎo)第三方績效管理機(jī)構(gòu)開展績效監(jiān)控、按月出具運(yùn)營績效考核評分，審核、支付運(yùn)營期服務(wù)費(fèi)，編制PPP項(xiàng)目年度績效評價(jià)報(bào)告并報(bào)送財(cái)政部門復(fù)核。

（四）績效監(jiān)控

1.建設(shè)期績效監(jiān)控

對標(biāo)PPP合同權(quán)利和義務(wù)，對項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)情況及年度績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測和管理，依托《合同履約評價(jià)管理辦法》，對組織機(jī)構(gòu)、人員、制度建設(shè)、專項(xiàng)成果等指標(biāo)進(jìn)行集中監(jiān)控；對項(xiàng)目公司融資、手續(xù)辦理、招標(biāo)采購、工程管理、變更、質(zhì)量、進(jìn)度、安全等指標(biāo)開展日常監(jiān)控。

結(jié)合水體治理項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)每月形成一份《建設(shè)期績效監(jiān)控報(bào)告》，根據(jù)指標(biāo)權(quán)重出具監(jiān)控得分，對項(xiàng)目問題及整改情況進(jìn)行總結(jié)，對涉及的嚴(yán)重問題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)考核。若項(xiàng)目公司未能按期認(rèn)繳罰款，則通過兌付履約保函予以落實(shí)。第三方績效管理機(jī)構(gòu)對整改情況進(jìn)行跟蹤，并在下期的《績效監(jiān)控報(bào)告》中對整改結(jié)果進(jìn)行披露，定期向PPP領(lǐng)導(dǎo)小組及成員單位報(bào)送《績效監(jiān)控報(bào)告》。

2.運(yùn)營期績效監(jiān)控

第三方績效管理機(jī)構(gòu)通過現(xiàn)場巡查、審核項(xiàng)目公司日常監(jiān)控報(bào)告及資料、專項(xiàng)檢測等方式開展績效監(jiān)控，對管道、泵站設(shè)備、河道、管網(wǎng)績效指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，結(jié)合屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及其他單位反饋的問題及整改情況，依據(jù)小組成員單位生態(tài)環(huán)境部門提供的污水處理站出水水質(zhì)證明確認(rèn)水質(zhì)指標(biāo)，依據(jù)水務(wù)部門的污水處理站水量證明確認(rèn)處理量指標(biāo)。

根據(jù)季節(jié)劃分，河道運(yùn)維工作汛期側(cè)重水體、秋冬側(cè)重岸坡，以及污水處理效果按月檢查的工作特點(diǎn)，由第三方績效管理機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)查找、解決項(xiàng)目績效運(yùn)行偏差并糾偏，每月形成一份《運(yùn)營期績效監(jiān)控報(bào)告》，及時(shí)向主管部門及財(cái)政部門報(bào)告較大偏差情況，為開展月度、年度績效評價(jià)工作提供重要支撐。

（五）績效評價(jià)

1.建設(shè)期績效評價(jià)

項(xiàng)目具備竣工驗(yàn)收條件后，由項(xiàng)目公司組織，實(shí)施機(jī)構(gòu)及質(zhì)監(jiān)部門、第三方績效管理機(jī)構(gòu)參與，對工程進(jìn)行驗(yàn)收。同步由第三方績效管理機(jī)構(gòu)結(jié)合各期《建設(shè)期績效監(jiān)控報(bào)告》中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，編寫《建設(shè)期績效評價(jià)報(bào)告》，評價(jià)的主要目的是確保項(xiàng)目產(chǎn)出與預(yù)期一致，并對建設(shè)期經(jīng)濟(jì)考核情況進(jìn)行確認(rèn)。

2.運(yùn)營期績效評價(jià)

項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，第三方績效管理機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同績效評分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)期《運(yùn)營期績效監(jiān)控報(bào)告》，按月完成運(yùn)營績效評價(jià)建議評分，并編寫當(dāng)月的《運(yùn)營期績效評價(jià)報(bào)告》，績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組按季度組織成員單位、項(xiàng)目公司召開運(yùn)營績效評價(jià)專題會，解決爭議問題，明確付費(fèi)的依據(jù)。

3.績效糾偏

在項(xiàng)目實(shí)施全過程中，為保證總體績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系不能一成不變，而應(yīng)該是動態(tài)性的、可補(bǔ)充的。在公平、合規(guī)的前提下，雙方可根據(jù)不可預(yù)見影響適當(dāng)調(diào)整項(xiàng)目績效目標(biāo)，并結(jié)合績效目標(biāo)變化情況調(diào)整績效指標(biāo)，確保合作順利。

在運(yùn)營過程中，第三方績效管理機(jī)構(gòu)通過績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)，受其他區(qū)域水環(huán)境工程制約，項(xiàng)目公司運(yùn)營的水體工程河道存在季節(jié)性無水情況，且河道、岸坡垃圾收納量受村莊拆遷影響顯著降低，處理量及管線產(chǎn)生的污泥量、河道水質(zhì)的監(jiān)測頻次與談判階段專家評審結(jié)果及合同約定不符，存在政府付費(fèi)超額支付風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合績效監(jiān)控情況，實(shí)施機(jī)構(gòu)組織第三方績效管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司磋商，在PPP合同體系內(nèi)以備忘錄方式對績效評價(jià)指標(biāo)、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行優(yōu)化，對黑臭水體運(yùn)營過程中管線、泵站污泥消納和河道垃圾消納的確定方式以及對黑臭水體水質(zhì)監(jiān)測的頻次費(fèi)用等情況作出調(diào)整。同步編寫相關(guān)《績效監(jiān)控報(bào)告》并報(bào)財(cái)政、發(fā)改主管部門，申請簽訂補(bǔ)充協(xié)議，正式調(diào)整管線及泵站污泥量、河道垃圾消納、黑臭水質(zhì)監(jiān)測等指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及政府付費(fèi)金額，確保因地制宜，政府付費(fèi)合理。

（六）績效付費(fèi)

可用性服務(wù)費(fèi)項(xiàng)目公司取得竣工驗(yàn)收鑒定書，并完成《建設(shè)期績效評價(jià)報(bào)告》確認(rèn)工作后，可結(jié)合運(yùn)營期績效評價(jià)情況，逐年支付可用性服務(wù)費(fèi)，并將《建設(shè)期績效評價(jià)報(bào)告》及可用性服務(wù)費(fèi)申請報(bào)財(cái)政部門審核。

運(yùn)營服務(wù)費(fèi)根據(jù)合同約定，項(xiàng)目公司根據(jù)每月的運(yùn)營績效監(jiān)控評分，按季度申請運(yùn)營期服務(wù)費(fèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)每季度將《運(yùn)營期績效評價(jià)報(bào)告》及費(fèi)用申請材料報(bào)財(cái)政部門審核。實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)第三方績效管理機(jī)構(gòu)意見，完成運(yùn)營期服務(wù)費(fèi)支付。

（七）項(xiàng)目信息平臺管理

實(shí)施機(jī)構(gòu)委托第三方績效管理單位負(fù)責(zé)信息平臺維護(hù)工作，根據(jù)項(xiàng)目最新進(jìn)展和財(cái)政、發(fā)改部門PPP項(xiàng)目信息填報(bào)要求，協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)定期收集、動態(tài)填報(bào)相關(guān)信息，組織項(xiàng)目公司開展填報(bào)培訓(xùn)工作，并定期復(fù)查填報(bào)情況。

四、結(jié)語

全面開展績效管理已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，以績效付費(fèi)為目的的績效管理僅是政府績效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，尚未全面實(shí)現(xiàn)通過管理不斷促進(jìn)PPP項(xiàng)目“與時(shí)俱進(jìn)”的核心目的。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目實(shí)踐中要以《操作指引》為指導(dǎo)，進(jìn)一步拓寬PPP項(xiàng)目績效管理方式，構(gòu)建PPP項(xiàng)目多層次、全覆蓋、多主體、全過程、信息化的全面績效管理體系，為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理、提升績效管理質(zhì)量提供重要技術(shù)支撐，更好地推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

原標(biāo)題:PPP項(xiàng)目績效管理淺析 ——以某黑臭水體治理PPP項(xiàng)目為例