碳達(dá)峰碳中和工作政策解讀：“減碳”定了哪些目標(biāo)？

大氣網(wǎng)訊:近期《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)和《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》(以下簡稱《方案》)兩份關(guān)于碳達(dá)峰碳中和工作重要的政策文件相繼印發(fā)。對此，我們的解讀如下：

頂層設(shè)計出爐，全國統(tǒng)籌部署。實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是中央作出的重大戰(zhàn)略決策，這一工作將在“1+N”政策體系的統(tǒng)一部署下展開。而兩份文件的正式印發(fā)，意味著碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的頂層設(shè)計出爐，其作為政策體系的“1”將發(fā)揮出統(tǒng)領(lǐng)作用。后續(xù)作為“N”的包括能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達(dá)峰實施方案以及科技支撐等一系列保障方案也將陸續(xù)出臺，共同構(gòu)成碳達(dá)峰碳中和工作的“四梁八柱”。此外，兩份文件均有強調(diào)，碳達(dá)峰碳中和工作要在全國一盤棋的統(tǒng)籌原則下進(jìn)行推進(jìn)。

工作目標(biāo)明確，重點領(lǐng)域突破。《意見》和《方案》兩份文件對于碳達(dá)峰碳中和工作的目標(biāo)做出了明確，整體上來說分為三個階段：一是到2025 年的“十四五”期間，要推動單位GDP能耗較2020 年下降13.5%，單位GDP 二氧化碳排放比2020 年下降18%，非化石能源消費比重達(dá)到20%左右；森林覆蓋率達(dá)到24.1%，森林蓄積量達(dá)到180 億立方米，和十四五規(guī)劃的目標(biāo)保持一致；二是到2030 年的“十五五”期間，要實現(xiàn)單位GDP二氧化碳排放比2005 年下降65%以上，非化石能源消費比重達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12 億千瓦以上，森林覆蓋率達(dá)到25%左右，森林蓄積量達(dá)到190 億立方米，和主席在氣候峰會上的表態(tài)一致，屆時將實現(xiàn)碳達(dá)峰；三是到2060 年，推動非化石能源消費比重達(dá)到80%以上，屆時將實現(xiàn)碳中和，這一遠(yuǎn)景目標(biāo)意味著能源來源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換速度在近景目標(biāo)實現(xiàn)后預(yù)計將有明顯加快。另外，在目標(biāo)約束下，碳達(dá)峰碳中和工作的原則之一是牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，以重點領(lǐng)域突破來帶動整體推進(jìn)。

安全有序降碳，防范轉(zhuǎn)型風(fēng)險。今年以來國內(nèi)大宗商品價格的上漲和缺煤導(dǎo)致的局部地區(qū)電荒，一定程度上與碳達(dá)峰碳中和工作的推進(jìn)存在著聯(lián)系，7 月底的政治局會議已經(jīng)指出，要糾正運動式“減碳”?！兑庖姟泛汀斗桨浮?/p>

兩份文件呼應(yīng)了中央的這一政策思路，在工作原則中均有明確，要堅持先立后破，樹立“保障國家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的底線思維，穩(wěn)妥有序推進(jìn)碳中和碳達(dá)峰工作，在安全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)減碳目標(biāo)，特別是注意防范由于能源低碳轉(zhuǎn)型帶來的各類風(fēng)險。由此可見，雖然減碳工作對于經(jīng)濟(jì)的中長期影響依然持續(xù)，但是短期沖擊或?qū)⒂兴徑狻?/p>

十大重點任務(wù)，財金政策支持?！斗桨浮诽岢觥疤歼_(dá)峰十大行動”的重點任務(wù)，聚焦在能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交運等幾大重點領(lǐng)域，分別包括能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動、城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達(dá)峰行動。而《意見》表明，將為碳達(dá)峰碳中和工作提供完善的投融資支持：一是發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，來支持社會資本的廣泛參與；二是積極發(fā)展綠色金融，在信貸資源上進(jìn)一步傾斜，特別是碳減排貨幣政策工具已經(jīng)呼之欲出，支持商業(yè)銀行和開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)為綠色低碳項目提供長期低成本資金；三是財稅價格政策的完善，綠色低碳產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品會得到進(jìn)一步的稅收優(yōu)惠。

能耗雙控強化，傳統(tǒng)能源受限?！兑庖姟分赋?，能源消費強度和總量雙控會進(jìn)一步強化，節(jié)能監(jiān)察和執(zhí)法力度或有增大，“對能耗強度下降目標(biāo)完成形勢嚴(yán)峻的地區(qū)實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代”。對于傳統(tǒng)能源領(lǐng)域，一方面，要嚴(yán)格控制消費總量。如《方案》提到要加快煤炭減量步伐，嚴(yán)格控制新增煤電項目，“十四五”時期嚴(yán)格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少，并且要保持石油消費處于合理區(qū)間；另一方面，要提升能源利用效率，如加快現(xiàn)役機(jī)組節(jié)能升級和靈活性改造、推動煤炭清潔利用等。

新能源迎來風(fēng)口，電網(wǎng)改造投資發(fā)力。而對于新能源領(lǐng)域而言，無疑迎來了政策風(fēng)口，特別是風(fēng)電和太陽能發(fā)電領(lǐng)域。2020 年風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量不足6 億千瓦，而到2030 年，《方案》提出風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12 億千瓦以上的目標(biāo)，這意味著近十年時間裝機(jī)容量實現(xiàn)翻倍。與此同時，新能源裝機(jī)容量以及出力的提高也需要電力系統(tǒng)的改造相配合，特別是儲能系統(tǒng)的配置和電網(wǎng)安全保障水平的增強，這將帶動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相關(guān)投資的大幅擴(kuò)張，對經(jīng)濟(jì)增長存在一定的拉動作用。

“兩高”行業(yè)約束收緊，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯著分化。對于工業(yè)領(lǐng)域而言，產(chǎn)業(yè)將會迎來明顯的結(jié)構(gòu)分化。一方面，針對高耗能高排放行業(yè)，產(chǎn)能和能效約束將有進(jìn)一步收緊?！斗桨浮诽岬剑凹涌焱顺雎浜螽a(chǎn)能”，特別是鋼鐵(嚴(yán)禁新增產(chǎn)能、提高行業(yè)集中度)、有色(嚴(yán)控新增產(chǎn)能)、建材(嚴(yán)禁新增水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能)、石化(嚴(yán)控新增煉油和傳統(tǒng)煤化工生產(chǎn)能力)等重點行業(yè)；另一方面，要加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并將其同綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，如新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等行業(yè)。

城鄉(xiāng)建設(shè)落實低碳，建筑用能設(shè)定目標(biāo)。對于城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域而言，一是在城市更新上要落實綠色低碳的要求，比如推動城市組團(tuán)式發(fā)展、控制新增建設(shè)用地的過快增長、建設(shè)海綿城市和推廣綠色低碳建材、綠色建造方式等。二是對于建筑用能結(jié)構(gòu)設(shè)定了明確的目標(biāo)，《方案》指出，到2025 年，城鎮(zhèn)建筑可再生能源替代率要達(dá)到8%，新建公共機(jī)構(gòu)建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達(dá)到50%；三是鄉(xiāng)村振興要結(jié)合低碳轉(zhuǎn)型，《方案》中也特別提到了農(nóng)村用能方式的問題，指出要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)清潔取暖，加強農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，提升農(nóng)村用能電氣化水平，能源領(lǐng)域投資在農(nóng)村區(qū)域可能會迎來較快增長。

新能源車占比提高，多式聯(lián)運加快發(fā)展。交通運輸行業(yè)作為用能大戶，特別是對于傳統(tǒng)能源需求的依賴度較強，同樣成為碳達(dá)峰碳中和工作所確立的重點行業(yè)之一?！斗桨浮穼τ诮煌ㄟ\輸領(lǐng)域，主要提出了三個方面的要求：

一是新能源運輸工具滲透率的提高，如《方案》提到要逐步降低傳統(tǒng)燃油汽車在新車產(chǎn)銷和汽車保有量中的占比，推動城市公共服務(wù)車輛電動化替代，“到2030 年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達(dá)到40%左右”。二是增強能源利用效率的流程改造，比如多式聯(lián)運的發(fā)展推廣。

如《方案》指出，要大力發(fā)展以鐵路、水路為骨干的多式聯(lián)運，加快大宗貨物和中長距離貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵”、“公轉(zhuǎn)水”，要求“十四五”期間，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長15%以上。三是綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加碼?！斗桨浮?/p>

提到要有序推進(jìn)充電樁、配套電網(wǎng)、加注(氣)站、加氫站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便配合新能源運輸工具對于傳統(tǒng)能源運輸工具的替代。

梯次有序降碳，鼓勵主動作為。碳達(dá)峰碳中和工作在強調(diào)全國統(tǒng)籌的同時，鑒于地區(qū)間發(fā)展并不平衡，因而明確各地區(qū)在工作中要分類施策、因地制宜，梯次有序?qū)崿F(xiàn)達(dá)峰。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較輕、能源結(jié)構(gòu)較優(yōu)的地區(qū)，要力爭率先實現(xiàn)碳達(dá)峰，鼓勵主動作為；對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤的地區(qū)和資源型地區(qū)，要結(jié)合地區(qū)實際，科學(xué)合理確定時間表、路線圖、施工圖，逐步實現(xiàn)碳排放增長與經(jīng)濟(jì)增長脫鉤，力爭與全國同步達(dá)峰，但要避免“運動式”完成達(dá)峰目標(biāo)。

倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，碳達(dá)峰碳中和工作雖然可能會帶來調(diào)整的短期陣痛，但其實中長期來看，有助于倒逼我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有望在此推動下向高級化邁進(jìn)。從日本的轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗來看，其就是在用能受到成本約束的倒逼之下，逐漸擺脫對于能源和燃料等資源的過度依賴，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整，推行“技術(shù)立國”，著力發(fā)展知識和技術(shù)密集型行業(yè)，才能夠最終步入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的行列。

能源價格走高，關(guān)注成本抬升。不過，我們確實需要關(guān)注碳達(dá)峰碳中和工作推進(jìn)所帶來的成本抬升。過去粗放式的增長模式使得能源消耗給社會帶來了“負(fù)外部性”，而碳達(dá)峰碳中和工作在我國的推進(jìn)意味著企業(yè)需要自己承擔(dān)能源消耗所帶來的成本。根據(jù)我國碳市場的交易情況來看，目前我國碳排放配額成交價在40-50 元/噸左右，而作為對比，歐盟排放配額的結(jié)算價在50-60 歐元/噸，遠(yuǎn)超我國碳價水平。我們預(yù)計，在碳達(dá)峰碳中和工作的持續(xù)推進(jìn)下，能源價格和用能成本恐怕會有系統(tǒng)性的上升，由此引發(fā)的價格調(diào)整值得關(guān)注。