郭于瑋、魯政委：能耗雙控——過去、現(xiàn)在與未來

近期多個省份出臺限產(chǎn)、限電措施，引發(fā)市場對能耗雙控的關(guān)注。事實上，能耗雙控在“十三五”期間就已經(jīng)推出，但當(dāng)時達(dá)標(biāo)難度總體不大。

2021年能耗雙控的達(dá)標(biāo)難度提升有隱情。一方面，2021年能源生產(chǎn)總量預(yù)期目標(biāo)較2020年增長2.9%左右，而2021年的GDP同比增速或在8%附近。要以較低的能源生產(chǎn)支持較高的經(jīng)濟(jì)增長，要求能耗強度大幅下降或者擴大能源進(jìn)口。另一方面，“十三五”期間第三產(chǎn)業(yè)比例提升，帶動單位GDP能耗下降，但2020年第三產(chǎn)業(yè)GDP占比幾乎沒有提高，2021年上半年，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比更是低于2020年同期。

穩(wěn)定制造業(yè)占比加大了降低能耗的難度。根據(jù)規(guī)劃，2030 年能源消費總量要控制在 60 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，這就意味著2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續(xù)顯著下降才能夠支撐未來十年中高速的經(jīng)濟(jì)增長。值得注意的是，“十四五”規(guī)劃要求保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定，這意味著過去通過提高第三產(chǎn)業(yè)占比來降低能耗的方式已經(jīng)走不通了。

走向綠色與增長的雙贏。為實現(xiàn)綠色與增長的雙贏，我們建議：第一，進(jìn)一步增加能源消費總量管理的彈性。對于能耗先進(jìn)的項目、與新能源發(fā)展相關(guān)的項目，其能源消費總量在考核中減免或者單列；對于可再生能源電力消費，其消費總量可考慮減免或者單列。第二，優(yōu)化能耗總量目標(biāo)和能耗強度目標(biāo)的區(qū)域分配，在制定能耗強度目標(biāo)時，考慮單位GDP能耗的絕對水平，給予產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)先進(jìn)、能耗強度較低的地區(qū)更大的發(fā)展空間。第三，深化電力市場改革，擴大電價浮動范圍，將能源、調(diào)峰、儲能等成本合理計入電價，以保障傳統(tǒng)能源供應(yīng)能力。

近期江蘇、廣東、廣西等多個省份先后推出限產(chǎn)、限電等措施，引發(fā)市場對能耗雙控政策的關(guān)注。事實上，能耗雙控政策由來已久。能耗雙控政策如何推行？為什么2021年缺電、缺煤的現(xiàn)象尤為突出？能耗雙控政策未來將有哪些新的變化？我們?nèi)绾潍@得碳減排和促增長的雙贏？本文將對上述問題展開探討。

一、什么是能耗雙控？

2017年1月國務(wù)院發(fā)布《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》（以下簡稱“《方案》”），提出實施能源消耗總量和強度雙控行動，改革完善主要污染物總量減排制度。從任務(wù)分配來看，《方案》要求將全國能耗總量控制和節(jié)能目標(biāo)分解到各地區(qū)、主要行業(yè)和重點用能單位。各地區(qū)需要根據(jù)國家下達(dá)的任務(wù)明確年度工作目標(biāo)并層層分解落實，明確下一級政府、有關(guān)部門、重點用能單位責(zé)任，逐步建立省、市、縣三級用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案。

《方案》要求實行分區(qū)分類差別化管理，環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)重的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)。因此，從“十三五”各地區(qū)的能耗雙控目標(biāo)安排來看，京津冀三地和上海、江蘇、浙江、廣東等沿海省份承擔(dān)了更大的降低能耗強度的任務(wù)。環(huán)境較好的海南、西藏、青海、新疆等地區(qū)的能耗強度降幅目標(biāo)較低，能耗總量可以增長的空間也相對較大。

從考核機制來看，《方案》指出，國務(wù)院每年組織開展省級人民政府節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評價考核，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。對未完成能耗強度降低目標(biāo)的省級人民政府實行問責(zé)，對未完成國家下達(dá)能耗總量控制目標(biāo)任務(wù)的予以通報批評和約談，實行高耗能項目緩批限批。對環(huán)境質(zhì)量改善、總量減排目標(biāo)均未完成的地區(qū)，暫停新增排放重點污染物建設(shè)項目的環(huán)評審批，暫?；驕p少中央財政資金支持，必要時列入環(huán)境保護(hù)督查范圍。

2021年9月，發(fā)改委發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出：“強化考核結(jié)果運用，考核結(jié)果經(jīng)國務(wù)院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。對考核結(jié)果為超額完成的地區(qū)通報表揚，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標(biāo)的地區(qū)通報批評，要求限期整改；對進(jìn)度嚴(yán)重滯后、工作不力的地區(qū)，有關(guān)方面按規(guī)定對其相關(guān)負(fù)責(zé)人實行問責(zé)處理?！?/p>

從能源結(jié)構(gòu)來看，《方案》指出，對超出規(guī)劃部分可再生能源消費量，不納入能耗總量和強度目標(biāo)考核。因此，各地區(qū)可以通過發(fā)展可再生能源來減輕能耗雙控政策的影響，爭取更大的能源消費空間。

二、為何2021年尤其缺電？

事實上，過去能耗雙控目標(biāo)達(dá)成的壓力不大。2021年2月發(fā)改委公布了2019年能耗雙控考核結(jié)果。北京、天津、上海、安徽和福建等10?。ㄊ校┛己私Y(jié)果為超額完成等級；河北、山西、吉林、黑龍江和江蘇等18?。▍^(qū)）考核結(jié)果為完成等級；遼寧考核結(jié)果為基本完成等級；僅內(nèi)蒙古考核結(jié)果為未完成等級。

但進(jìn)入2021年后，完成考核的難度似乎加大了。根據(jù)2021 年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表，青海、廣西、廣東、福建和江蘇等9個?。▍^(qū)）上半年能耗強度不降反升，為一級預(yù)警；青海、廣西、廣東、福建和江蘇等8個?。▍^(qū)）能耗總量進(jìn)度為一級預(yù)警。能耗強度和能耗總量均為三級預(yù)警（綠燈）的?。▍^(qū)）僅10個。

第一，能源供應(yīng)緊張。我們可以將能源消費總量的增長近似地拆分為GDP的增長和單位GDP能耗的增長兩個部分。也就是說，要在控制能源消費增速的同時，實現(xiàn)較高的GDP增長，需要降低單位GDP的能耗才能實現(xiàn)。在“十三五”期間，除了受疫情影響的2020年之外，GDP同比增速大約在6.0%到7.0%之間，單位GDP能耗的降幅在2.5%至5.0%之間，因此，能源消費總量的同比增速在1.5%到3.5%之間。不過，2020年，受疫情影響GDP同比增長2.3%，單位GDP能耗同比僅下降了0.1%，能源消費總量同比增長接近2.3%。

根據(jù)2021年4月能源局發(fā)布的《2021年能源工作指導(dǎo)意見》，預(yù)期全國能源生產(chǎn)總量達(dá)到42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。2020年能源生產(chǎn)總量為40.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。由此推算，2021年能源生產(chǎn)總量同比增長2.9%左右。而2021年GDP同比可能在8%附近。要實現(xiàn)用2.9%左右的能源生產(chǎn)總量增長支撐8%左右的GDP增長，只能通過兩條路徑：第一，大幅降低單位GDP能耗，粗略估算，可能需要單位GDP能耗降低5%左右，超過2021年3%的目標(biāo)，接近2016年的水平；第二，擴大能源進(jìn)口。不過，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的背景下，海外能源供應(yīng)十分緊張，歐洲已經(jīng)出現(xiàn)了天然氣荒。而且，進(jìn)口能源的消費依然計入能源消費總量考核之中。

如果我們改用兩年平均增速，視角會有所不同。如果2021年能源生產(chǎn)總量42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其對應(yīng)的兩年平均增速是2.9%。如果2021年GDP同比8%，兩年平均增速約5.1%。相應(yīng)地，粗略估算，單位GDP能耗兩年平均需下降2.2%左右。但由于2020年單位GDP能耗降幅僅為0.1%，2021年的單位GDP能耗降幅需要更高才能夠達(dá)到要求。由此來看，2020年疫情之下單位GDP能耗降幅偏低的特殊情況，是當(dāng)前能源緊張的重要原因之一。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化。單位GDP能耗與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。歷史數(shù)據(jù)顯示，單位GDP能耗同比增速與第三產(chǎn)業(yè)GDP占比的變化負(fù)相關(guān)。在第三產(chǎn)業(yè)占比提升較快的年份，單位GDP能耗下降也更多。但受疫情影響，2020年第三產(chǎn)業(yè)GDP占比幾乎沒有提高，導(dǎo)致單位GDP能耗幾乎沒有下降。2021年上半年，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比僅55.7%，較2020年的56.8%更低。服務(wù)業(yè)占比的下降加劇了能耗壓力。從今年第三產(chǎn)業(yè)占比來看，其與2018年更為接近。

第三，異常天氣。2021年夏季廣州、南寧、鎮(zhèn)江、鄭州等城市的氣溫持續(xù)高于正常值，增加了居民的用電需求。不過，2021年前7個月城鄉(xiāng)居民生活用電量累計同比增長6.6%，低于全社會用電量的同比增速15.6%，因此，生活用電增長不是能耗壓力的主要來源。

三、綠色與增長如何兼得？

由于能源供給偏緊，一些省份采取了不同程度的限產(chǎn)、限電措施。2021年上半年能耗總量與強度二者均為一級預(yù)警的?。▍^(qū)）在2020年全國GDP中的占比合計達(dá)到30.6%。若要在2021年下半年追趕完成雙控目標(biāo)，就難以避免對經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生影響。

更為長遠(yuǎn)地來看，能源供應(yīng)偏緊的格局可能持續(xù)。一方面，根據(jù)2016年發(fā)改委與能源局制定的《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016-2030）》，2021至2030 年，能源消費總量控制在 60 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。2020 年我國能源消費總量 49.8 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，據(jù)此估算，2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續(xù)顯著下降才能夠支撐未來十年中高速的經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，“十四五”規(guī)劃要求保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定，這意味著過去通過提高第三產(chǎn)業(yè)占比來降低能耗的方式已經(jīng)走不通。

那么，未來能耗雙控政策將向何處去？面對綠色與增長兩個重要目標(biāo)，魚與熊掌如何兼得？

第一，增加能源消費總量管理的彈性，對于能耗先進(jìn)的項目、與新能源發(fā)展相關(guān)的項目，其能源消費總量在考核中減免或者單列。發(fā)改委9月發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》已經(jīng)提出，由黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標(biāo)，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。未來或許可以考慮擴大能耗總量彈性考核的范圍。

一方面，鼓勵能耗先進(jìn)項目的投資。我們可以用工業(yè)行業(yè)的營收與耗電量來估算不同行業(yè)單位營收的電耗。數(shù)據(jù)顯示，除了價格具有公益性質(zhì)的水的供應(yīng)業(yè)外，電力熱力、有色采選、有色加工、黑金采選、黑金加工、化工、油氣開采和非金屬礦制品等行業(yè)的單位營收電耗較高。然而，2020年黑金加工、電力熱力、化工、有色加工和非金屬礦制品營收在全部工業(yè)行業(yè)營收中的占比均超過5%。限制上述產(chǎn)業(yè)的增長將對經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生較為明顯的影響。因此，制定產(chǎn)業(yè)能效發(fā)展指南，在能源消費總量考核中對于能效處于全國同行業(yè)先進(jìn)水平的項目的能耗予以減免或者單列或許是更好的方式。

另一方面，對新能源投資中必要的能耗予以減免或單列。新能源的投資與使用過程中也會涉及一些高耗能項目。例如光伏離不開硅料，但工業(yè)硅是高耗能行業(yè)。9月云南發(fā)布《關(guān)于堅決做好能耗雙控有關(guān)工作的通知》[1]，要求控制高耗能行業(yè)的生產(chǎn)，其中就包括了工業(yè)硅。

第二，優(yōu)化能耗總量目標(biāo)和能耗強度目標(biāo)的區(qū)域分配。上文中提到，“十三五”期間要求環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)重的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)，因此京津冀和沿海發(fā)達(dá)省份的減排壓力較大。2021年9月發(fā)改委發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出，能源消費總量目標(biāo)分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜?？紤]到2020年部分省份GDP受疫情影響較大，且2020年分省能耗尚未公布，我們考察2019年各地區(qū)的GDP同比與單位能耗情況。數(shù)據(jù)顯示，江西、安徽、福建、浙江、湖北、湖南和四川等地區(qū)的GDP增速均高于全國平均水平，且單位GDP能耗較低，未來有可能在能源總量目標(biāo)分配中得到傾斜。廣東、江蘇等地區(qū)能耗強度也不高，但經(jīng)濟(jì)體量較大，增長速度要求可以與經(jīng)濟(jì)整體增速通盤考慮。

因此，可以考慮在制定能耗強度目標(biāo)時考慮單位GDP能耗的絕對水平。以廣東為例，2019年廣東的第三產(chǎn)業(yè)占比僅56%，低于上海的73%和北京的84%，但由于廣東的工業(yè)中計算機電子等低耗能行業(yè)占比較高，其單位GDP能耗已經(jīng)非常接近上海的水平，略高于北京。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)較為先進(jìn)的背景下，廣東單位GDP能耗進(jìn)一步下降的空間相對較小，下降的難度也較大。

此外，2021年9月發(fā)改委發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》要求推行用能指標(biāo)市場化交易，建立能源消費總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機制。能源消費總量指標(biāo)跨地區(qū)交易既有利于提高能源消費的效率，也有利于調(diào)節(jié)區(qū)域收入分配差距。

第三，深化電力市場改革，擴大電價浮動范圍，將能源、調(diào)峰、儲能等成本合理計入電價，以保障傳統(tǒng)能源供應(yīng)能力。2020年起，我國取消了煤電價格聯(lián)動機制，改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機制?；鶞?zhǔn)價按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量，以及燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

隨著煤炭價格的上漲，電力熱力生產(chǎn)與供應(yīng)行業(yè)的利潤累計同比已經(jīng)轉(zhuǎn)負(fù)。8月電力熱力生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)的利潤累計同比下降了15.3%，電力企業(yè)擴大生產(chǎn)的意愿不足。

而且，參與新能源電力調(diào)峰給傳統(tǒng)能源企業(yè)帶來了更高的挑戰(zhàn)。由于風(fēng)電、光電的波動性較大，需要傳統(tǒng)火電企業(yè)參與調(diào)峰，以保障電力的穩(wěn)定供應(yīng)。然而，參與調(diào)峰，尤其是深度調(diào)峰，對煤電企業(yè)而言是重大的考驗。一方面，參與深度調(diào)峰需要使燃煤機組的負(fù)荷大幅度變化，其帶來的溫度大幅波動會影響機組使用壽命，對安全性也有一定的影響[2]。另一方面，多項研究表明，目前的調(diào)峰補償不足以彌補煤電企業(yè)參與調(diào)峰的成本[3]。參與調(diào)峰，不僅需要對傳統(tǒng)燃煤機組進(jìn)行設(shè)備改造，還降低了煤電機組的利用小時數(shù)。因此，有必要提高補償電價，鼓勵煤電企業(yè)參與調(diào)峰。

第四，在能源消費總量考核中將可再生能源消費單列或者予以減免。2021年9月發(fā)改委發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》提出，根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費總量考核。在實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的過程中，關(guān)鍵在于控制碳排放而非控制能源消費本身。由于可再生能源電力的碳排放低，可以考慮將能源消費總量中的可再生能源消費量單列或者減免，鼓勵能源供應(yīng)緊張的地區(qū)加大可再生能源投資力度，充分滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。